WWW.KNIGA.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА - Книги, пособия, учебники, издания, публикации

 


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

«use and proTeCTIon of foresTs proBLems of reaLIZaTIon of LegIsLaTIon CoLLeCTIon of arTICLes editor-in-chief e.L. minina Moscow Jurisprudence 2012 ИнстИтут ...»

-- [ Страница 4 ] --

См. подробнее: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009.

Данная ситуация происходит из-за того, что изначально такие леса были расположены на землях лесного фонда, однако впоследствии были включены в границы поселений (населенных пунктов). При этом земли изменили свой правовой режим с земель лесного фонда на земли населенных пунктов. Соответственно леса, расположенные на таких землях, должны приобрести правовой режим городских лесов.

Вместе с тем собственность на городские леса, как правило, является не федеральной, а неразграниченной государственной собственностью. Следовательно, такими землями до разграничения государственной собственности в соответствии с п. 10 ст. Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» вправе распоряжаться органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации в муниципальных образованиях – административных центрах субъектов Российской Федерации в случае принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

Полномочиями по охране и использованию городских лесов наделены органы местного самоуправления поселений и городских округов. То есть формально органы местного самоуправления обязаны тратить средства местного бюджета на охрану лесов, находящихся в неразграниченной государственной или федеральной собственности. При этом государство не компенсирует эти затраты муниципалитетам.

Следует также отметить недостаточность полномочий органов местного самоуправления по контролю в сфере охраны и использования городских лесов. Формально в ст. 98 ЛК РФ предусмотрено осуществление муниципального лесного контроля и надзора на территории муниципального образования за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов. Однако реальные полномочия муниципальных инспекторов по осуществлению муниципального лесного контроля в Кодексе не определены, кроме того, у них отсутствуют полномочия по привлечению виновных лиц к административной ответственности, если иное не определено в законодательстве субъектов Российской Федерации об административной ответственности.



Нельзя не отметить и правовые неопределенности в режиме особой охраны городских лесов.

Содержание правового режима городских лесов раскрывается через режим их особой охраны и использования. Применительно к городским лесам сложилась интересная правовая ситуация с определением их правового режима.

С ноября 2009 до конца 2010 г. особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов, устанавливались приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 6 ноября 2009 г. № 543.

Согласно п. 32 указанного приказа в лесопарковых зонах в соответствии с ч. 3 ст. 105 ЛК РФ запрещались: ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений.

При этом в указанном пункте отмечалось, что не допускается также осуществление перечисленных видов деятельности в городских лесах. То есть режим ограниченного использования городских лесов был определен по остаточному принципу. Данный подход вызывал вопросы по двум основаниям. Во-первых, возможность установления в приказе Минсельхоза России правового режима городских лесов, аналогичного режиму лесопарковых зон, поскольку в ЛК РФ приравнивание правового режима городских лесов к лесопарковым зонам отсутствовало. Во-вторых, – целесообразность установления одинаковых ограничений хозяйственной деятельности в лесопарковых зонах и городских лесах при том, что правовой режим лесопарковых зон и зеленых зон немного различается.

В конце 2010 г. произошли существенные изменения в правовом статусе городских лесов: в Лесной кодекс РФ Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения, которые установили, что органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков на землях населенных пунктов, где расположены городские леса.

Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, где расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

В лесопарковых зонах запрещаются виды деятельности, предусмотренные для лесопарковых зон: использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений.

Важной новеллой лесного законодательства является положение о том, что изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается. По мнению Н.Г. Нарышевой, реализация указанной нормы при выполнении ряда условий должна привести к тому, что площадь городских лесов не будет сокращаться1.





Кроме изменений Лесного кодекса РФ приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 14 декабря 2010 г. № 485 утверждены Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов.

В указанном приказе внимание уделено проведению лесовосстановительных мероприятий в городских лесах. Так, установлено, что при выполнении работ по воспроизводству лесов в зеленых зонах, лесопарковых зонах и городских лесах уход за лесами, обработка почвы при лесовосстановлении, агротехнический уход за лесными культурами осуществляются без применения токсичных химических препаратов.

При выполнении работ по лесовосстановлению в лесопарковых зонах и зеленых зонах, городских лесах используются древесные и кустарниковые породы, отличающиеся большой долговечностью, высокими эстетическими качествами, декоративностью, устойчивостью к неблагоприятным антропогенным и техногенным факторам, особенно к значительным рекреационным нагрузкам.

В лесопарковых зонах, зеленых зонах, городских лесах с учетом специфики каждой из категорий ведутся выборочные рубки лесных насаждений от очень слабой до умеренно-высокой интенсивности.

Допускается проведение ландшафтных рубок в лесах этих категорий высокой и очень высокой интенсивности при формировании и поддержании полуоткрытых и открытых ландшафтов, которые могут занимать площадь соответственно не более 20–25% и 10–15% общей площади лесного участка. Размещение ландшафтов устанавливается проектом освоения лесов.

Таким образом, несмотря на постепенное совершенствование законодательства в сфере охраны и использования городских См.: Нарышева Н.Г. Указ. соч. С. 223.

лесов можно констатировать, что ряд правовых неопределенностей в данной сфере сохраняется, что порождает определенные юридические риски для всех заинтересованных субъектов:

органов государственной власти и органов местного самоуправления, граждан, хозяйствующих субъектов. Причем эти риски для одних и тех же субъектов могут быть совершенно разнонаправленными. Так, для органов местного самоуправления существуют риски как привлечения к юридической ответственности в случае незаконного использования городских лесов, так и ограничения развития городов по причине невозможности развития и преобразования территорий, занятых городскими лесами. Способом минимизации указанных рисков являются установление в законодательстве четких административных процедур и максимальная гласность процессов, связанных с использованием и охраной городских лесов.

проблемы использовАния лесных учАстков для целей дорожноГо строительствА (нА примере зАстройки химкинскоГо лесА) Лес – природный объект, часть окружающей природной среды с неоценимым значением для общества. Вместе с тем с каждым годом заметнее, насколько сложно сохранение лесов в современных условиях. В сознании сложившейся ситуации 2011 год объявлен ООН Международным годом лесов.

Для целей сохранения благоприятной окружающей среды необходимы не только крупные лесные массивы. Вблизи мегаполиса даже небольшие лесные участки – это и «легкие» города, и место отдыха жителей. Вместе с тем известно, что чем активнее развиваются города и поселки, тем сложнее сохранить площади лесных насаждений.

В последнее время именно лесные участки, как «свободные» и «простые» в освоении, попадают в поле зрения хозяйствующих субъектов, интересы которых далеки от экологических (строительство жилья, дорог, торговых центров и т.п.). Неопределенность площади и статуса лесных участков создает условия для бесконтрольного и бессистемного использования этих территорий не только в Московской области, но и в других регионах. Освоение территорий, непосредственно прилегающих к мегаполису, без продуманного плана и обеспечения баланса различных, в том числе экологических, интересов может стать причиной конфликта и недовольства в обществе. При этом баланс интересов может достигаться различными правовыми способами. Однако, как справедливо отмечает М.И. Васильева, «логично было бы обсуждать сбалансирование под углом приоритетной правовой защиты ущемляемых интересов (а публичные экологические интересы часто таковыми и являются)». И далее: «идея сочетания может быть продуктивна лишь постольку, поскольку различные интересы имеют равную правовую защищенность и государственную поддержку, в противном же случае сочетание приведет, скорее всего, лишь к дальнейшему наращиванию отставания наименее защищенных из них». Васильева М.И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2009. № 2/3. Специальный выпуск.

Не следует игнорировать и то обстоятельство, что уничтожение лесной растительности вблизи крупных городов оказывает негативное психологическое воздействие на жителей. Приходится признать, что действующее законодательство перечисленные проблемы решает не в первую очередь.

Ситуация вокруг Химкинского леса может служить наглядным тому примером, а конфликт по поводу строительства части скоростной автомагистрали «Москва–Санкт-Петербург» через Химкинский лес стал индикатором целого ряда проблем.

1. Напомним, что разработка документации и строительство скоростной автомагистрали «Москва–Санкт-Петербург», в том числе на участке, проходящем через Химкинский лес, намечены в рамках реализации ФКЦ «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)» и входящих в нее подпрограмм1.

Химкинский лес расположен в непосредственной близи от границ г. Москвы и входит в состав пригородной зоны2. Земли Химкинского леса относятся к землям лесного фонда в силу ст. 101 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ). Кроме того, он отнесен и к защитным лесам (ст. 12, 102 Лесного кодекса РФ, далее – ЛК РФ).

Вместе с тем определить с достаточной точностью режим Химкинского леса на основании действующего законодательства не так просто. Считаем это одной из причин сохранения конфликта.

В данном контексте обращает на себя внимание то, что законодатель до конца не определился с правовым режимом территорий вокруг населенных пунктов. С одной стороны, согласно ст. 86 ЗК РФ это территории пригородных зон. Причем режим пригородной зоны г. Москвы согласно той же статье должен быть установлен федеральным законом. С другой стороны, исходя из Градостроительного кодекса РФ, фактически те же территории относятся к той части поселения, которая именуется городским округом, режим которого подчиняется требованиям о подготовке документов территориального планирования и функционального зонирования.

Статьями 12, 102, 105 и др. ЛК РФ, постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. № 1007 «Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон» установлен еще один, Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848. Подпрограмма «Автомобильные дороги», содержащая программу «Совершенствование и развитие сети автомобильных дорог Центрального федерального округа на период до 2010 года».

Еще в 1935 г. постановление Совета народных комиссаров СССР в радиусе 50 км вокруг Москвы был создан лесопарковый защитный пояс, а в 1960 г. были закреплены его границы, частью которого стал и Химкинский лес. Его основным предназначением является обеспечение благоприятной окружающей среды для жителей Москвы и ближнего Подмосковья.

основанный на норме ст. 105 ЛК РФ, режим лесопарковых и защитных зон1. Четкое соотношение установленных данными актами режимов отслеживается не всегда.

Понятие «городской округ» закреплено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; он представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных указанным федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статья 86 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляет, что в состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. При этом в пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

В июле 1999 г. Правительство Москвы и Правительство Московской области принимают совместное постановление от 18 мая 1999 г.

№ 439-40 «О Положении о пригородных зеленых зонах г. Москвы и городов Московской области», согласно которому проект указанного Положения было решено внести в Московскую областную думу.

В проекте указывалось, что Положение о пригородных зеленых зонах г. Москвы и городов Московской области регулирует отношения в области создания и развития системы пригородных зеленых зон г. Москвы и городов Московской области, необходимых для обеспечения конституционного права населения г. Москвы и Московской области на благоприятную окружающую среду. Пригородные зеленые зоны, в свою очередь, рассматривались как целостная непрерывная система территорий Московской области, примыкающих к границам г. Москвы и городов Московской области, занятых лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, и выполняющих средозащитные (средообразующие), экологические, санитарно-защитные и рекреационные функции. Данный докуСогласно п. 4 постановления лесопарковые и зеленые зоны могут устанавливаться на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, на которых расположены леса, а также в городских и сельских поселениях, в которых расположены леса.

мент должен был определить предмет и способы особого регулирования градостроительной деятельности, роль градостроительной и проектной документации, основания для режимов и регламентов регулирования хозяйственной деятельности и использования территорий пригородных зеленых зон. Сами же пригородные зеленые зоны г. Москвы и городов Московской области были отнесены к зонам особого регулирования градостроительной деятельности, где использование территории в целях обеспечения государственных, общественных и частных интересов осуществляется по специальным правилам. Однако очевидно, что Положение так и не было принято.

С принятием нового Лесного кодекса Российской Федерации из п. 5 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации слова «пригородные зеленые зоны, городские леса, городские парки» были исключены (п. 15 ст. 33 Федерального закона от 4 декабря 2006 г.

№ 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»). Указанная статья Земельного кодекса наделяет Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по установлению иных видов земель особо охраняемых территорий, кроме перечисленных Отметим также, что Закон Московской области от 7 марта 2007 г.

№ 36/2007-ОЗ «О Генеральном плане развития Московской области» (в ред. от 24 февраля 2011 г., вступившей в силу 6 марта 2011 г.) в числе задач политики пространственного развития Московской области закрепляет, в частности, образование системы особо охраняемых природных территорий областного значения, а также природных экологических и природно-исторических территорий для создания необходимых условий сохранения, восстановления, реабилитации и использования природных территорий Московской области, объектов природного и культурного наследия с их территориями на основе выполнения ряда условий (п. 5 ст. Закона). Среди прочих называется условие сведения к минимуму случаев дробления лесных массивов линейными транспортными и инженерными коммуникациями (за исключением обоснованных случаев, когда другие варианты их размещения невозможны), всех видов рубок, за исключением санитарных. Однако ст. 4 того же закона среди приоритетных пространственных преобразований в Московской области на первое место ставит реконструкцию и новое строительство федеральных, областных и местных автомобильных дорог. Следовательно, в ближайшем будущем ожидать масштабного развития сети особо охраняемых природных территорий в Московской области не приходится.

Вместе с тем известно, что на долю пригорода приходится наибольшая часть лесных массивов. И если это – земли городского округа, то налицо основание для конфликта между идеями застройки площадей в рамках генеральных планов городских округов и сохранением пригородных лесов. В целом заметим, что проблема простирается дальше коллизии Градостроительного, Лесного и Земельного кодексов в отношении режима лесных территорий. Речь идет о принципиально разных подходах к определению их режима.

Если пригородная зона ранее рассматривалась как единый, самостоятельный объект, имеющий комплексное – экологическое, рекреационное – назначение, то как часть городского округа эта территория теряет самостоятельное значение, а экологические и иные функции таких зон растворяются в решении общих проблем поселения. Таким образом, на смену взгляду на пригородные зоны (в том числе и как на зеленый пояс города) как на единый объект приходит представление об отдельных территориях близ населенного пункта с различным назначением. Собственно, этому подходу не противоречит и концепция статей 12, 102, 105 Лесного кодекса РФ, который, по сути, рассматривает и зеленые зоны, и лесопарковые зоны как самостоятельные объекты.

В целом имеет смысл оценить складывающуюся ситуацию с точки зрения эффективного решения экологических проблем поселения.

Однако уже замечено, что постепенные изменения в концепции пригородной зоны и превращение ее в составляющую городского округа сопровождаются параллельным «вымыванием» в законодательстве именно экологического и рекреационного значения этих зон1.

2. Ситуация вокруг Химкинского леса высветила еще одну проблему – проблему реализации ст. 11 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Действующей редакцией п. 1 этой статьи установлено, что перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий разрешается в случае размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Одним из вопросов, возникающих при толковании и применении этой нормы, оказывается отсутствие нормативно установленной Федеральным законом от 14 марта 2009 г. № 32-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» отменены п. 5 и 6 ст. 86 ЗК РФ; земли, занятые лесопарками, земли пригородных зеленых зон были исключены из состава земель рекреационного назначения, режим которых установлен ст. единой процедуры выбора варианта размещения. Можно предположить, что варианты или обоснование их отсутствия уже должны быть предусмотрены на стадии подготовки проектов генеральных планов поселений, при разработке проектной документации. Однако четкого указания закона на этот счет нет. Отсутствует и указание закона на то, что для перевода земель в этом случае требуется проведение государственной экологической экспертизы.

Верховный суд РФ при вынесении отказного решения на заявление о признании недействительным распоряжения Правительства РФ от 5 ноября 2009 г. № 1642-р, в соответствии с которым земли лесного фонда площадью 144,8821 га, в которые входит и площадь Химкинского леса, переводятся в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, и иного специального назначения1, пришел к следующему мнению: при издании акта о переводе земель лесного фонда для размещения объектов государственного значения Правительство Российской Федерации должно учитывать требования о вариативности возможного размещения этих объектов. Обязанность выяснения возможных вариантов размещения объекта государственного значения лежит на государственном органе, принимающем решение о переводе земель лесного фонда.

Суд, толкуя норму, сделал вывод, что ст. 11 Федерального закона «О переводе земель из одной категории в другую» установила дискреционное полномочие органа государственной власти, принимающего решение о переводе земель. Вместе с тем такой вывод, по нашему мнению, все же не дает ответа на вопрос, какими необходимыми и достаточными документами должен располагать уполномоченный орган для принятия обоснованного решения; должен ли уполномоченный орган обязательно сделать выбор из нескольких вариантов или ему достаточно оценить, например, представленные доказательства отсутствия иных вариантов размещения объекта;

возможно ли представление на оценку уполномоченного органа так называемого «нулевого варианта». Полагаем, что для конкретизации условий перевода земель лесного фонда защитных лесов, установленных ст. 11 Федерального закона о переводе земель, необходимо введение, по крайней мере, механизма подготовки и выбора вариантов.

Заметим также, что при размещении объектов федерального значения (строительство автомагистрали и др.) инициатор размещения и орган, принимающий решение о переводе земель лесного фонда в иную категорию, фактически совпадают в одном лице.

Решение ВС РФ от 1 марта 2010 г. № ГКПИ09-1767, определение кассационной коллегии Верховного суда Российской Федерации от 27 апреля 2010 г. №КАС10-181.

Вряд ли это можно считать эффективным правовым решением.

Как показала ситуация вокруг Химкинского леса, к действенности реализации этой нормы снижается доверие общественности, которая стремится предложить свои альтернативные варианты площадок для строительства1.

3. Возможность строительства автомагистрали через Химкинский лес привлекла, как известно, к себе большое внимание общественности. При этом можно сказать, что ценность леса для жителей оказалась существенно выше его юридического статуса 2, а приведение доводов государственных и судебных органов в пользу возможности строительства не смягчило ситуацию. Отсутствие внимания к мнению населения получило негативную оценку, и протесты, как известно, не прекратились.

Однако придание территории статуса особо охраняемой, к сожалению, не является панацеей от застройки. Вспомним еще один пример из недавнего прошлого, увы, не получившего такого широкого общественного резонанса, – расширение Ярославского шоссе за счет территории Мытищинского лесопарка. Тогда, в 2006 г., реконструкция автотрассы на участке с 20-го по 22-й километр, который примыкает к национальному парку Лосиный остров, начались без разрешения от Росприроднадзора на использование земель государственного национального парка. По результатам прокурорской проверки, проведенной межрайонной природоохранной прокуратурой Московской области, было возбуждено уголовное дело по ст. 262 УК РФ «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов». Однако ущерб природным комплексам был нанесен. На особо охраняемой территории сначала вырубили более 300 деревьев, потом принялись за осушение болота, а точнее, за выкачивание торфа в пойме реки Яузы, где обитало множество редких водоплавающих, что создало угрозу уничтожения уникального Яузского водно-болотного комплекса нацпарка. В общей сложности строители уничтожили около 8 тысяч кв. метров плодородного слоя3.

В законодательстве предусмотрен механизм реализации права граждан на участие в общественных слушаниях по поводу размещеПозиция коалиции общественных организаций в защиту Химкинского леса по поводу строительства головного участка трассы Москва–Санкт-Петербург. Москва, Химки 2010. URL:

http://www.greenpeace.org/russia/Global/russia/report/forest/4971230.pdf (дата обращения:

20.08.2012); Результаты независимой экологической экспертизы проекта трассы Москва – Санкт-Петербург, 15–58 км. URL: http://www.greenpeace.org/russia/Global/russia/report/forest/ Khimki/Khim_Concl-v2.pdf (дата обращения: 20.08.2012) Как представляется, придание в свое время всему Химкинскому лесу статуса особо охраняемой природной территории разрешило бы целый ряд существующих в настоящее время проблем.

URL: http://sob.ru/news/41 (дата обращения: 16.08.2012).

ния объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, в том числе регулируется порядок информирования населения заказчиком и органами исполнительной власти о проектируемых объектах, организации и проведении обсуждений (слушаний) по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) альтернативных вариантов проектной документации, подведения и закрепления итогов общественных слушаний, учета высказанных мнений и замечаний. Однако большое количество разрозненных норм, отсутствие четко законодательного закрепления механизма участия граждан, ставшая, к сожалению, привычной практика формального подхода к процедурам и отсутствие должного внимания к общественному мнению в целом не способствуют формированию ОВОС как эффективной процедуры.

Так, в соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (ОВОС), утвержденным приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 2302, при проведении оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть альтернативные варианты достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Заказчик (исполнитель) выявляет, анализирует и учитывает экологические и иные связанные с ними последствия всех рассмотренных вариантов достижения цели хозяйственной и иной деятельности, а также «нулевого варианта» (отказ от деятельности).

На стадии обоснования инвестиций разработчиками проекта строительства автомагистрали было предложено и рассмотрено 3 варианта прохождения трассы автомобильной дороги. На основании сравнения вариантов и согласования с заинтересованными организациями г. Москвы и Московской области к дальнейшему проектированию рекомендован вариант № 3, на который администрацией Химкинского района согласован акт выбора трассы. По данному варианту в мае 2005 г. и были проведены общественные слушания с положительным, как следует из документов, результатом. Но возможность реализации проекта все же получила негативные отклики, общественные протесты не прекратились. Это обстоятельство, на наш взгляд, подтверждает, насколько важны действенные организационные и правовые механизмы прогнозирования и учета мнения общественности и экологов при принятии хозяйственных решений, затрагивающих экологические интересы. Как считаем, в этой части требуется совершенствование публичных процедур, которые должны применяться при проектировании и строительстве объектов, способных нести негативное экологическое воздействие.

водоохрАнных лесов в российском и зАрубежном зАконодАтельстве Леса и пресная вода – незаменимые ресурсы человечества, от природы тесно связанные друг с другом (включая процессы самоочищения). Корыстное отношение человечества к природе снизило качество и количество этих ресурсов, привело к развитию водного и лесного кризисов. Особенно болезненно названные кризисы протекают не в относительно благополучной Европе, а в странах БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай, ЮАР), природа которых страдает под нажимом развивающихся экономик. За последние полвека наблюдалось обширное сведение лесов в этих странах, что, в свою очередь, ухудшает положение и пресных вод.

Надо признать, экологические вызовы современности в равной мере затрагивают как лесной, так и водный фонд России. Наша страна богата лесами и пресными водами, что, к сожалению, не способствовало выработке добросовестного к ним отношения со стороны хозяйствующих субъектов, да и органов власти. Обилие ресурсов при долгом периоде их бесплатности приучило субъекты лесных и водных отношений не беречь сами леса и воды. При этом экологическая общественность считает ограничения и запреты использования названных ресурсов, предусмотренные в российском законодательстве, явно недостаточными и нередко плохо исполняемыми. Происходит общая деэкологизация российской правовой системы, чреватая самыми тяжкими последствиями в будущем1.

Все это касается и лесного законодательства. Следовательно, перед наукой возникает задача объективно проанализировать лесное законодательство, а также сопоставить его с зарубежным законодательством с целью выявления наиболее эффективных механизмов правового регулирования лесных отношений2.

К лесным правоотношениям оказалось весьма полезным применить метод правового мониторинга. В свое время специалистаОб общей экологической политике см.: Правовое обеспечение единой государственной политики Российской Федерации: Материалы круглого стола (Москва, 11 апреля 2011 г.) / отв.

ред. С.А. Боголюбов, Н.И. Хлуденева. М.: Юстицинформ, 2011.

См.: Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран: монография / под ред. Ю.И. Шуплецовой / ИЗиСП. М.: Юстицинформ, 2011.

ми Института законодательства и сравнительного правоведения рассматривались некоторые специальные вопросы лесного права (лесоустройство, межевание, кадастровый учет лесных участков, городские и пригородные леса, борьба с пожарами)1. Желательно также провести глубокое исследование правовой категории лесов с водоохраной функцией. Названная категория находится «на пересечении» водной и лесной политики государства.

Для специалистов в области экологического права лесные и водные правоотношения органически связаны друг с другом. Эта взаимосвязь прежде всего проявляется в выработке правовой категории «водоохранные леса». Как отмечала крупный специалист в области лесного права профессор Г.Н. Полянская, еще законодательство Российской империи ограничивало рубки леса с расчетом сохранить его полезные водоохранные свойства. В частности, это было предусмотрено в Положении о сбережении лесов 1888 г. В настоящее время леса, признанные водоохранными, находятся под двойным ударом лесного и водного кризисов.

В той или иной мере категория «водоохранные леса» присутствует в современном отечественном и зарубежном законодательстве. Так, например, лесное законодательство стран СНГ применяет близкие понятия, вызывающие наш интерес: водоохранные леса, леса, выполняющие водоохранную функцию, противоэрозионные леса (которые защищают в том числе от водной Однако перед тем как рассмотреть категорию водоохранных лесов, следовало бы раскрыть понятие водоохранных зон. Согласно Водному кодексу Российской Федерации (далее – ВК РФ) водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, водоемов и водотоков и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Надо отметить, что участки, занятые водоохранными зонами, не изымаются у владельцев, но имеют свой специфический режим, ограничивающий действия частных лиц.

Таким образом, водоохранные зоны по определению лежат за пределами самого водного объекта, границы которого четко устаСм.: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: научно-практическое пособие / ИЗиСП. М.: ИД «Юриспруденция», 2011.

См.: Полянская Г.Н. Избранное / сост. С.А. Боголюбов, Э.Н. Мухина. М.: ИЗиСП, 2010. С. 194.

новлены законодателем. Собственники и пользователи водных объектов согласно ст. 39 ВК РФ 2006 г. обязаны вести регулярные наблюдения за водоохранными зонами, а также бесплатно и своевременно представлять результаты таких регулярных наблюдений в уполномоченные органы.

Здесь важной проблемой является установление и соблюдение режима водоохранных зон, так как они занимают хозяйственно ценные и привлекательные для инвестиций земли. Специалисты в области недвижимости отмечают, что здания близ водоемов и водотоков на 30–50% дороже домов вдали от воды. Эта дороговизна обусловлена не только возможностями разнообразных услуг, эстетической ценностью, но и большими затратами на это прибрежное строительство1.

Согласно ВК РФ 2006 г. в границах водоохранных зон запрещаются использование сточных вод для удобрения почв, размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, а также осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений.

Кроме того, запрещается движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

С другой стороны, допускаются: проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Правда, органы санитарно-эпидемиологической службы неохотно дают добро на установку собственниками береговой недвижимости систем очистки.

Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны – прибрежной защитной полосы – дополнительно запрещаются:

распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.

При этом нельзя не отметить, что в ВК РФ 2006 г. смягчен режим водоохранных и прибрежных защитных зон, сокращен их максимальный размер, допущено строительство в прибрежных защитСм.: Щелков В.В. Инвестиции в землю: можно ли заработать? М.: Эксмо, 2008. С. 51.

ных полосах. Законодатель пошел навстречу частным интересам и в какой-то мере во многом закрепил реальную ситуацию на берегах водоемов и водотоков. При этом замысел законодателя заключался в установлении не очень взыскательных, но зато исполняемых хозяйствующими субъектами требований. Ведь в новом ВК РФ запрещены наиболее вопиющие действия на берегах.

Представители Росводресурсов заверяют, что собственники элитного жилья, получившие по ВК РФ послабления, сами потенциально заинтересованы в чистоте близлежащего водного объекта: через 10–15 лет их дома могут оказаться на берегу совершенно непригодных для отдыха водоемов и от этого обесценятся. Однако этот довод не будет действовать на людей с низкой экологической культурой и социальной ответственностью1. Именно поэтому последовательную и жесткую борьбу с произвольной застройкой и занятием водоохранных зон и их прибрежных защитных полос нужно продолжать. Порядок на берегах российских водоемов и водотоков должны наводить Росприроднадзор, органы прокуратуры.

В ст. 104 ЛК РФ определяется правовой режим лесов, расположенных в водоохранных зонах.

В границах названных лесов запрещаются:

– проведение сплошных рубок лесных насаждений;

– использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;

– ведение сельского хозяйства, за исключением сенокошения и пчеловодства;

– создание и эксплуатация лесных плантаций;

– размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений.

В настоящее время действует приказ Рослесхоза от 14 декабря 2010 г. № 485 «Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов»2.

В водоохранных зонах запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры. В прибрежных защитных полосах водоохранных зон лесовосстановление осуществляется методами, исключающими сплошную распашку земель.

См.: Сивкова В. Не сопрут ли пруд? // Аргументы и факты. 2006. № 50. С. 17.

Российская газета. 2011. 19 янв.

В защитных придорожных полосах лесов на основной их части сообразно породному составу и состоянию насаждений ведутся выборочные рубки лесных насаждений умеренной, умеренно-высокой и высокой интенсивности. В опушечной части полос шириной 50–100 м посредством высокоинтенсивных рубок ухода в молодняках формируются устойчивые сложные и разновозрастные насаждения. Затем они поддерживаются выборочными рубками слабой и умеренной интенсивности.

В Лесном кодексе Республики Беларусь от 14 июля 2000 г. № 420-З в составе лесов первой группы (не предназначенной для эксплуатации) указаны водоохранные леса1. В ст. 16 названного Кодекса они понимаются как запретные полосы лесов и леса в границах водоохранных зон по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов. Кроме того, в лесах обеих групп могут выделяться особые защитные участки, к которым могут относиться лесные участки у берегов водных объектов, склонов оврагов, а также опушки леса у населенных пунктов, местообитания редких видов флоры и фауны.

В Лесных кодексах Армении (2005 г.) и Украины (1994 г.) в леса защитного назначения (защитной категории) входят леса водоохранных зон, леса, выполняющие водоохранную функцию. Лесное законодательство других государств – членов СНГ (Молдова, Казахстан, Узбекистан) также регламентирует отношения в связи с запретными полосами лесов вдоль поверхностных водных объектов. При этом следует признать, что режим водоохранных зон или полос в названных странах СНГ является несколько более жестким, чем в России.

Если обратиться к Модельному Лесному кодексу для государств – участников СНГ2, то в этом рекомендательном акте водоохранные функции признаются за двумя из трех групп лесов. Согласно ст. Модельного кодекса в первую группу в числе других входят леса следующих категорий защищенности:

– запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов;

– запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб;

–противоэрозионные леса.

В советский период при строительстве водохранилища или канала предусматривалось укрепление берегов этих рукотворных водных объектов зелеными полосами. Впоследствии акватоЗдесь и далее: Информационно-справочная система «СоюзПравоИнформ».

Принят на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление от 15 ноября 2003 г. № 22-11).

рии водохранилищ и их берега оказались лишены ответственного управления и рассредоточились между водопользователями и обладателями земельных титулов. В силу коттеджного бума лесные берега многих водохранилищ Московской области стали местами застройки, интенсивной по характеру и сомнительной юридически.

Экологическая общественность ведет учет берегов, где, с ее точки зрения, были допущены нарушения, но проверки государственных органов носят эпизодический характер.

Водоохранные и противоэрозионные леса находятся под действенной защитой законодательства ряда европейских государств.

В связи с этим можно привести пример Лесного кодекса Франции.

Частный собственник не может сводить лесную растительность без предварительного разрешения компетентных органов. При этом хозяйствующий субъект должен представить декларацию о намерениях, с которой государственные органы еще могут не согласиться. Особые ограничения аппетитов собственников лесов приурочены к лесам защитной категории. Названные леса укрепляют почву в горах, предупреждают наводнения и эрозию (не допускают эрозию морского берега), сохраняют источники и реки, препятствуют развитию дюн. Поэтому французский законодатель запрещает их вырубку1. Кроме того, во Франции в силу закона учрежден Национальный центр лесной частной собственности – публичное учреждение с административным характером. Назначение этого Центра заключается в координации и совершенствовании управления лесным хозяйством вплоть до лесных участков, находящихся в частной собственности. В задачи Центра входит обеспечение лучшей защиты водных ресурсов при наименьших затратах путем налаживания практики договорных отношений между потребителями питьевой воды и лесоводами.

Лесная программа Швейцарии, выработанная всеми заинтересованными сторонами, наряду с охраной почв предусматривает также охрану вод питьевого качества.

В лесном законодательстве Венгрии под лесохозяйственную деятельность подпадают площади лесных водных потоков, лесных озер и их берега, а по законам Чехии под названную деятельность подпадают также мелкие водоемы. Таким образом, зарубежный законодатель определяет пространства лесохозяйственной деятельности с включением в его состав акваторий ряда водных объектов.

В лесном законодательстве Сербии отмечаются такие общеполезные функции лесов, как очищение воды и защита подземных См.: Боголюбов С.А. и др. Экологическое право: учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2008.

источников, поддержание водного режима, защита от паводков и наводнений, защита от эрозии и оползней. Кроме того, в Сербии запрещаются работы, нарушающие водный режим лесов и создающие угрозу их существованию (например, осушение болот). Именно поэтому при разработке и реализации проектов регулирования источников вод в лесных экосистемах необходимо обеспечить достаточное количество «свободной» воды, не востребованной водопользователями и водопотребителями. Названная вода составляет своего рода биологический минимум, необходимый для существования лесной экосистемы. В Чехии законодатель выделяет леса почвозащитных и водоохранных функций (леса площади водосборов), формирующих климат и рельеф местности. Данные леса входят в категорию специального назначения с юридически выраженным превалированием непроизводственной функции, что отвечает общественным природоохранным интересам.

Лесное законодательство США предусматривает такую масштабную категорию, как национальная система лесов. Основной признак правового режима данной категории заключается в запрете отчуждения лесов. К числу целей этой системы можно отнести охрану и сохранение водных объектов (рек, озер, ручьев, водопадов, прудов, болот). Большой частью этой системы являются водоохранные леса вокруг навигационных рек, озер, гидросооружений (плотин, дамб, мельниц). Леса вокруг естественных водных объектов относятся к охранным лесам, призванным сохранять уникальные природные объекты (например, водопады). К особой категории относятся леса вокруг болот, призванные сохранять естественный водный баланс этих природных объектов1.

Следует отметить, что федеральное законодательство США не дает определения понятия лесов. Лесной и кустарниковый покров понимается лишь как свойство (принадлежность) земли, определяющее в известной мере ее правовой режим, но отнюдь не выступающее как отдельный предмет права собственности. Такими же свойствами (принадлежностями) земли, как утверждает ряд специалистов, считаются в американской правовой традиции болота, водопады, гейзеры, луга. Очевидно, на примере водоохранных лесов имеется комбинация признаков земли: лесная растительность в приближении к акватории.

Примечательно, что в ведущих странах, в том числе в США, процесс лесозаготовок близ водных объектов происходит под тщательным руководством уполномоченных органов. В научной литератуСм.: Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран : монография / под ред. Ю.И. Шуплецовой. М.: Юриспруденция, 2011. С. 53, 62, 63, 67, 69.

ре приводят весьма интересный случай, касающийся охраны вод при лесозаготовках1. Департамент лесного хозяйства штата Калифорния утвердил план заготовок красного дерева и строительства дорог для его транспортировки. Работы осуществляла Тихоокеанская лесозаготовительная компания. В свою очередь Департамент по контролю вод штата Калифорния выдал предписание компании проводить мониторинг участка реки, на берегах которой велась лесозаготовка. Основания для этого предписания заключались в том, что в силу названных работ ухудшилось качество вод, которое уже не отвечает стандартам. «Водный» департамент отстоял свою правоту в судебном процессе, инициированном компанией.

Проблематика водоохранных лесов тесно связана с «организацией территории» вокруг крупных мегацентров, с режимами пригородных зон. Пригородные зоны и «зеленые пояса» имеют для крупных городов большое экологическое значение. Хотя в границы городов они не входят, названные зоны должны быть зафиксированы в генпланах городов и комплексных схемах городского планирования. Категория пригородных лесов предусмотрена в законодательстве ряда зарубежных государств (Чехия).

В России входящие в пригородные зоны зеленые зоны, а, скорее, подзоны, выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции, в них запрещена хозяйственная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. Для Москвы и ее пригородов зеленые зоны являются, в сущности, природным буфером столицы.

Российское право знает и такую категорию, как лесопарковый защитный пояс (ЛПЗП). Вокруг Москвы он был установлен в 1930 г., а затем расширен в 1960-х гг. Помимо других функций, ЛПЗП был призван оберегать и очищать водные ресурсы естественных и искусственных водотоков и водоемов. Прежде всего, речь идет о каскаде водохранилищ у черты города Москвы.

Следует признать, что указанные охранительные режимы зачастую не соблюдаются. Необоснованное освоение земель под застройку, вырубка лесов и зеленых насаждений нарушают позитивное воздействие лесных массивов на мегаполисы. Водоохранные и другие леса вокруг Москвы с 1990-х гг. сокращаются, как «шагреневая кожа». Это обусловлено как коттеджным бумом, так и разрастанием в первые годы ХХI в. подмосковных городов. Сокращение лесистости зеленых зон вызывает нарушение механизмов самооСм.: Боголюбов С.А. и др. Указ. соч. С. 369, 370.

чищения в пригородных реках, озерах, водохранилищах, каналах1.

Между тем именно в сохранении по возможности естественных механизмов самоочищения природной среды заключается, как представляется, смысл всего экологического права.

К сожалению, в современной России водоохранные леса, в том числе в урбанизированной местности, еще ждут эффективной защиты закона. Именно поэтому было бы недопустимым ослаблять и без того «не сильный» правовой режим водоохранных лесов в пользу крупных хозяйствующих субъектов, способствовать постепенному захвату лесных берегов российских рек и озер, водохранилищ и каналов. В противном случае они будут пущены под жилищные и транспортные застройки, убийственные для природы.

Подводя итог сказанному, можно утверждать, что от эффективности правового режима водоохранных лесов зависит большее, чем может показаться на первый взгляд2. Если удастся сберечь водоохранные леса, то это можно оценить как достойный ответ вызовам лесного и водного кризисов.

См.: Сиваков Д.О. Водное право России и зарубежных государств. М.: Юстицинформ, 2010.

Леса с водоохранной функцией могут быть в рамках заповедников, заказников, национальных и природных парков, памятников природы. Это утверждение касается особо охраняемых территорий России и некоторых зарубежных государств.

роль ГосудАрственной лесной охрАны в зАщите лесов от зАГрязнения отходАми Охрана лесов – вид деятельности, который осуществляется целым комплексом мер, одно из центральных мест в котором занимают правовые меры. Именно лесное законодательство, регулируя отношения по охране лесов, должно закреплять эффективные средства правовой защиты от негативного воздействия на леса хозяйственной и иной деятельности человека. Многочисленные и подчас бессистемные изменения, вносимые в действующий Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ, привели к полному разрушению существовавшей долгое время и успешно функционировавшей системы лесной охраны. Отсутствие надлежащего федерального контроля и надзора за использованием лесов, «децентрализация» государственного управления путем передачи основных полномочий в лесной сфере на уровень субъектов РФ подчас без выделения надлежащих финансовых средств в виде субвенций из федерального бюджета в необходимом для полноценного осуществления переданных полномочий объеме, введение одновременно с этим, по сути, многообразия форм собственности на лесные насаждения – все это и многое другое в совокупности привело к существенному ослаблению системы государственного управления и контроля в области использования и охраны лесов.

Вместе с тем, как известно, леса – это один из важнейших природных ресурсов, экологическая ценность которого обусловлена в первую очередь не только и не столько их природными функциями, сколько их слабой восполнимостью. В силу указанных факторов особой значимостью обладает создание системы мер правовой охраны лесов и совершенствование государственного и муниципального контроля и надзора в лесной сфере. Уникальным и невосполнимым природным свойствам лесов наносится непоправимый ущерб далеко не только от случающихся все чаще и принимающих масштаб чрезвычайных ситуаций федерального масштаба лесных пожаров; от вырубки лесов, как от осуществляемой в соответствии с лесным законодательством, так и в первую очередь от незаконной, но и от иной хозяйственной деятельности человека.

Лесные пожары 2010 г., заставившие пересмотреть многие положения Лесного кодекса РФ, не привели к последовательному и системному совершенствованию положений лесного законодательства, направленному на усиление государственного лесного контроля и надзора, а были сведены лишь к незначительным изменениям ряда его норм и системы государственного управления лесами в целом. В период с момента вступления Лесного кодекса РФ в силу с 1 января 2007 г. и по настоящее время специалисты в сфере лесного хозяйства неоднократно обращали внимание широкой общественности на многочисленные проблемы, сложившиеся в лесном хозяйстве.

Общественное экологическое движение сыграло в этом не последнюю роль, акцентируя на проблемах лесной отрасли внимание отнюдь не только общественности, но и руководства государства. В частности, российское отделение Гринпис подготовило открытое письмо Президенту РФ Д.А. Медведеву о необходимости восстановления полноценной государственной лесной охраны, а также материалы независимой экологической экспертизы проекта участка платной скоростной автомагистрали, проходящей через Химкинский лес. Письмо было передано главой Гринпис России С.А. Цыпленковым Президенту РФ лично на состоявшемся 1 февраля 2011 г. в Екатеринбурге заседании Совета по содействию развитию гражданского общества и правам человека при Президенте Российской Федерации.

Явных и последовательных действий в части совершенствования системы охраны лесов не последовало, однако Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в рамках общей системы норм, направленных на повышение механизма государственного надзора, были сделаны определенные шаги в части воссоздания системы лесной охраны. Именно эффективно функционирующая система лесной охраны, состоящая из государственного лесного надзора и введенного действующим Лесным кодексом РФ (далее также – ЛК РФ) муниципального лесного контроля, должна обеспечить надлежащий уровень защиты лесов. Вместе с тем, по оценкам специалистов, повысить эффективность государственной лесной охраны только посредством внесения изменений в лесное законодательство невозможно – действие норм, устанавливающих идеальные с позиции правовой регуляции модели поведения, нередко нивелируется их нерезультативным исполнением1.

См.: Хлуденева Н.И. Лесной надзор как функция государственного управления // Актуальные вопросы прокурорского надзора и государственного (муниципального) контроля в лесной сфере: сборник материалов «круглого стола» / отв. ред. О.С. Капинус. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. С. 11.

Повышенную опасность для сохранности лесов создает как хозяйственная деятельность человека, так и его простое пребывание в черте лесного фонда. При этом право свободного пребывания граждан в лесах является одним из важнейших их прав в сфере лесопользования.

Однако такое пребывание в рекреационных и иных целях зачастую сопряжено с негативным воздействием человеческой деятельности – загрязнением и засорением лесов бытовыми отходами, которое существенным образом ухудшает их экологическое и санитарное состояние, создает повышенную пожарную опасность. Еще большую экологическую опасность создает загрязнение лесов промышленными отходами, которое наносит существенный ущерб их состоянию, нарушает почвенный слой, что ведет к постепенному загрязнению земель лесного фонда и уничтожению лесных насаждений.

Лесное законодательство, закрепляя возможность свободного пребывания граждан в лесах, налагает на них обязанность соблюдения правил санитарной безопасности (ч. 2 ст. 11 ЛК РФ). При этом пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения санитарной безопасности (ч. 5 указанной статьи). В таком случае органы государственной власти или органы местного самоуправления вправе ограничить как пребывание граждан в лесах, так и въезд в них транспортных средств, а также проведение в лесах определенных видов работ (ст. 53.5 ЛК РФ). Помимо ограничения доступа граждан и некоторых видов их деятельности на территории лесного фонда законодательство закрепляет осуществление санитарных и противопожарных мер в качестве обязанностей правообладателей лесных участков. В частности, меры санитарной безопасности (например, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия отходов) на территории лесных участков, предоставленных в аренду, должны осуществляться арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов (ч. 2 ст. 55 ЛК РФ).

Основные требования, обеспечивающие охрану лесов от загрязнения (в том числе бытовыми и промышленными отходами), закреплены Правилами санитарной безопасности в лесах, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29 июня 2007 г. № 414.

В частности, подп. «а» и подп. «е» п. 39 указанных Правил запрещают загрязнение почвы в результате нарушения установленных законодательством Российской Федерации требований к обращению отходами производства и потребления, а также загрязнение лесов промышленными и бытовыми отходами.

Следует отметить, что размещение отходов на территории лесного фонда должно признаваться противоправным деянием – в частности, ч. 5 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» запрещает захоронение отходов в границах лесопарковых зон.

Лесопарковые зоны являются одной из ряда категорий защитных лесов (ч. 2 ст. 102 ЛК РФ), и установление столь «узкого» запрета только на захоронение отходов и только в пределах указанных зон в настоящее время предоставляет фактическую возможность размещения объектов хранения отходов в пределах лесных участков иных категорий лесов.

Правовая охрана лесов от загрязнения отходами производства и потребления обеспечивается рядом мер, наиболее эффективными из которых продолжают оставаться меры юридической ответственности. Положения лесного законодательства подчеркивают особую роль мер административной и уголовной ответственности в системе мер правовой охраны лесов (ч. 1 ст. 99 ЛК РФ).

Часть 2 ст. 8.31 «Нарушение правил санитарной безопасности в лесах» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за загрязнение лесов отходами производства и потребления. Особую опасность имеет загрязнение отходами защитных лесов. Как известно, защитные леса обладают особым правовым режимом, установление которого обусловлено выполняемыми ими функциями – средообразующими, водоохранными, защитными, санитарно-гигиеническими, оздоровительными и иными полезными функциями. При этом любое использование таких лесов должно быть совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (ч. 4 ст. 12 ЛК РФ). В силу необходимости особой охраны данной категории лесов ч. 3 указанной статьи закрепляет квалифицированный состав правонарушения – так, то же самое деяние (действие или бездействие), совершенное в защитных лесах или на особо защитных участках лесов, влечет наложение на виновных административного штрафа в повышенном размере или применение административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток.

В случае, если в результате данного деяния причинен существенный вред лесам, оно может быть квалифицировано как уголовное преступление по составу, предусмотренному ч. 3 ст. Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ, предусматривающему уголовную ответственность за уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате загрязнения или иного негативного воздействия (например, загрязнения отходами).

Как свидетельствуют статистические данные, преступления, квалифицированные по указанной статье, составляют одну из наиболее распространенных в последние годы категорий экологических преступлений. Из общего числа зарегистрированных экологических преступлений они составляли соответственно: в 2004 г. – 2331 (7,6% от общего числа), а в 2008 г. – уже 3824 (8,5%). При этом рост преступлений, квалифицированных по данной статье, за указанный период составил 64%. В числе причин такого резкого роста преступлений в лесной отрасли (в том числе и преступлений, квалифицированных по ст. 261 УК РФ) эксперты называют несовершенство принятого Лесного кодекса РФ, которым была практически ликвидирована система государственной лесной охраны и ослаблена система лесоустройства1.

При этом согласно положениям статей 99 и 100 Лесного кодекса РФ привлечение к ответственности за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред (добровольно или в судебном порядке). Размер данного вреда рассчитывается на основании специальных такс и методик, которые в настоящее время утверждены постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» (в ред. от 26 ноября 2007 г.).

Соответствующие таксы для исчисления размера ущерба лесным насаждениям, а также не отнесенным к ним деревьям, кустарникам и лианам, заготовка древесины которых как допускается, так и не допускается, а также и Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к ним деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждены в настоящее время постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. № «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства».

Утвержденная указанным постановлением Правительства РФ Методика закрепляет несколько любопытных норм, касающихся расчета размера вреда, причиненного лесным насаждениям. Так, п. 1 указанной Методики определяет понятие «упущенная выгода», применимое в данной сфере, как не полученные в результате нарушения лесного законодательства доходы от использования лесов.

При этом следует отметить, что согласно данной Методике вред лесным насаждениям может исчисляться как исходя из размеров затрат, связанных с их восстановлением, так и исходя из ставок Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году». М.: Минприроды России, 2009. С. 401.

платы за единицу объема лесных ресурсов. В последнем случае применяются нормы постановления Правительства РФ от 22 мая 2007 г. № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности».

Результаты комплексного анализа лесного законодательства в части правовой охраны лесов от загрязнения (в том числе отходами производства и потребления), иных нарушений экологических и санитарно-эпидемиологических требований свидетельствуют о несоответствии его некоторых норм и ряда норм законодательства об охране окружающей среды и законодательства об административных правонарушениях. Очевидно, что лесное законодательство нуждается в системном совершенствовании в части четкого закрепления системы норм и правил по охране лесов, повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности.

Вместе с тем одним совершенствованием лесного законодательства не обойтись, необходимо комплексное реформирование системы государственного управления и надзора в лесной сфере, причем отнюдь не только в части обеспечения сбалансированного разграничения полномочий между Федерацией и регионами, но и на федеральном уровне. В частности, в целях создания устойчиво функционирующей системы государственной лесной охраны предлагается воссоздать самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного лесного надзора (контроля), который будет полностью независим от органов государственной власти, организующих использование лесов1.

Таким образом, лесное законодательство закрепляет целую систему правовых мер охраны лесов от загрязнения, однако при этом применение его норм не лишено определенных проблем, негативное влияние которых на регулирование лесных отношений во многом усугубляется недостаточной эффективностью системы государственного лесного надзора и муниципального лесного контроля.

См.: Хлуденева Н.И. Лесной надзор как функция государственного управления // Актуальные вопросы прокурорского надзора и государственного (муниципального) контроля в лесной сфере: сборник материалов «круглого стола» / отв. ред. О.С. Капинус. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011. С. 11.

Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. делит леса, расположенные на землях лесного фонда, на виды в соответствии с их целевым назначением: эксплуатационные, резервные и защитные. Леса, которые располагаются на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным. Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. В зависимости от выполняемых защитными лесами полезных функций они делятся на категории. В том числе к ним относятся зеленые и лесопарковые зоны.

Согласно действующему нормативно-правовому регулированию зеленые зоны и лесопарковые зоны создаются с целью охраны окружающей среды городских и сельских поселений1. Лесопарковые зоны устанавливаются в целях организации отдыха населения, сохранения санитарно-гигиенической, оздоровительной и эстетической ценности природных ландшафтов2. Зеленые зоны устанавливаются в целях обеспечения защиты населения от неблагоприятных природных и техногенных воздействий, сохранения и оздоровления окружающей среды3.

В защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. В частности, в лесопарковых зонах и зеленых зонах запрещаются4: использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства и другие виды деятельности.

Пункт 3 ст. 44 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей Пункт 2 постановления Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. № 1007 «Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон».

Пункт 3 постановления Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. № 1007.

Части 3 и 5 ст. 105 Лесного кодекса Российской Федерации.

Из норм действующего законодательства нельзя однозначно определить, в чем заключается разница между зелеными и лесопарковыми зонами. Помимо зеленых и лесопарковых зон к защитным лесам относятся также городские леса и леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях местного значения.

Следует установить, как соотносятся эти территории с зелеными и лесопарковыми зонами.

Определить разницу между зелеными и лесопарковыми зонами позволяет только ГОСТ 17.5.3.01-78 «Охрана природы. Земли.

Состав и размеры зеленой зоны городов». В соответствии со ст. Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» стандарт – это документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.

Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения. Ранее значительная часть государственных стандартов носила обязательный характер, а их неисполнение влекло за собой привлечение к юридической ответственности соответствующих лиц. На сегодняшний день, как видно из приведенного выше определения, стандарты носят добровольный характер.

К документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся в том числе и национальные стандарты. В соответствии с постановлением Госстандарта Российской Федерации от 30 января 2004 г. № 4 «О национальных стандартах Российской Федерации» признаются национальными стандартами государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г., к которым относится и ГОСТ 17.5.3.01-78 «Охрана природы. Земли. Состав и размеры зеленой зоны городов».

В соответствии с указанным ГОСТом зеленые зоны городов по целевому назначению должны подразделяться на лесопарковую и лесохозяйственную части. При этом в лесопарковую часть выделяются леса с эстетически ценными ландшафтами. Однако анализ действующего законодательства показывает, что законодатель разделил зеленую зону на два вида: зеленую и лесопарковую.

Согласно постановлению Правительства от 14 декабря 2009 г.

№ 1007 «Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон», которое является основным актом, регулирующим положение зеленых и лесопарковых зон, площадь лесопарковой зоны определяется в зависимости от численности населения соответствующего поселения. Площадь зеленой зоны определяется в зависимости от лесорастительной зоны, в границах которой устанавливается зеленая зона (лесистости), и численности населения соответствующего поселения.

В соответствии с данными Государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году «защитные леса, имеющие важнейшее значение для обеспечения благоприятной для населения окружающей среды, расположены преимущественно вокруг городов, рекреационных мест, рек и других ценных природных объектов». Леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов, по данным доклада, составляют 14034,8 тыс.

га (1,25%), из них лесопарковые части – 3906,4 тыс. га (0,35%)2. Таким образом, согласно статистике зеленые зоны занимают территорию, большую по площади по сравнению с лесопарковыми зонами, и располагаются они преимущественно вокруг городов.

Прежде чем продолжить анализ норм действующего законодательства о зеленых и лесопарковых зонах, необходимо остановиться на определении и соотношении понятий «поселение», «населенный пункт» и «город».

В ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ указывается, что поселение – это городское или сельское поселение. В свою очередь под сельским поселением понимается один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; а под городским поселением подразумевается город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. И городское, и сельское поселение являются одним из видов муниципальных образований.

В соответствии со ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации границы городских, сельских населенных пунктов отделяют URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=98694 (дата обращения: 16.08.2012). Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году. Разд. I, ч. 2. С. 90.

земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. В соответствии с нормами Земельного кодекса Российской Федерации1 и Градостроительного кодекса Российской Федерации2 в состав поселений могут входить различные населенные пункты: города, поселки, села, деревни и т.д. Именно в таком значении и употребляется термин «населенный пункт» в земельном и градостроительном законодательстве. Таким образом, понятия «поселение», «населенный пункт» и «город» не тождественны.

Федеральный закон от 14 марта 2009 г. № 32-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» исключил из Земельного кодекса Российской Федерации нормы, которые ранее прямо предусматривали создание зеленых зон в составе пригородных зон3, которые находятся за границами населенных пунктов.

Необходимо установить, где же могут располагаться зеленые и лесопарковые зоны: только вокруг городов, вокруг всех населенных пунктов или за границами поселений.

Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» содержатся нормы, указывающие на факт нахождения зеленых зон в поселениях: в ст. 52 зафиксировано, что защитные и охранные зоны, к которым также относятся и лесопарковые и зеленые зоны, могут создаваться в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений. В ст. 61 этого же Федерального закона указано, что зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений.

Если зеленые и лесопарковые зоны – это территории, находящиеся в границах поселений4, то вопрос об их установлении, порядке расчета и планировки, по идее, должен быть установлен в том числе и Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. Однако в данном документе нет даже упоминания о подобных зонах. Пункт 11 ст. 35 Градостроительного кодекса РоссийСтатьи 83 и 84 Земельного кодекса Российской Федерации.

Статьи 18, 23 и другие Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Указанным законом отменены п. 5 и 6 ст. 86 Земельного кодекса Российской Федерации, которые позволяли выделять в составе пригородных зон зеленые зоны.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поселение – это городское или сельское поселение, которое может состоять из одного или нескольких населенных пунктов.

ской Федерации включает в состав зон рекреационного назначения зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. Таким образом, можно сделать вывод, что создание и эксплуатация зеленых и лесопарковых зон могут быть предусмотрены правилами землепользования и застройки поселений.

С другой стороны, в п. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации указывается, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в п. 6 этой же статьи указывается, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), к которым могут быть отнесены земли зеленых и лесопарковых зон.

Изложенное позволяет сделать вывод, что в зависимости от нахождения зеленых и лесопарковых зон на землях населенных пунктов, или землях лесного фонда, или землях особо охраняемых территорий их правовой режим может быть установлен разными документами.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. № 1007 лесопарковые и зеленые зоны могут устанавливаться на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, на которых расположены леса, а также в городских и сельских поселениях, в которых расположены леса (за исключением городских лесов), что еще раз подтверждает, что указанные зоны могут располагаться за границами населенного пункта.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод, что в основном зеленые зоны устанавливаются «вокруг городов»1 или «за пределами городской черты»2.

По сути своей зеленые зоны выполняют функцию буфера между городом и сельскохозяйственными или промышленными зонами В некоторых субъектах Российской Федерации зеленая зона является особо охраняемой территорией местного значения, наНапример, постановление Правительства Москвы и Правительства Московской области от 18 мая 1999 г. № 439-40, постановление Правительства Свердловской области от 14 сентября 2010 г. № 1330-ПП «Об утверждении проекта границ лесопарковой зоны и зеленой зоны в границах государственного учреждения Свердловской области «Березовское лесничество», постановление Нарьян-Марского горсовета от 10 февраля 1998 г. № 76 (ред. от 29 апреля 1999 г.) «Об утверждении паспорта зеленой зоны города Нарьян-Мара».

Например, распоряжение администрации Нижегородской области от 23 апреля 2001 г.

№ 697-р «Об утверждении Временного положения о зеленой зоне Балахнинского района».

пример, в Архангельской области1 и Ханты-Мансийском автономном округе2, или особо охраняемой территорией регионального значения, как в Кировской области3. М.М. Бринчук указывает, что зеленые зоны, образуемые как вокруг городов и других поселений, так и внутри их, с учетом их экологического значения целесообразно относить к особо охраняемым природным территориям4.

Современное федеральное земельное законодательство устанавливает5, что зоны вокруг городов составляют пригородные зоны, в которых могут выделяться территории отдыха населения. В соответствии с п. 3 ст. 86 Земельного кодекса развитие законодательства о пригородных зонах осуществляется на региональном уровне.

Региональное законодательство чаще всего наделяет зеленые зоны именно признаками зоны пригородной. Пригородные зоны создаются для планирования использования территории города и земель, прилегающих к его границам. Согласно п. 1 ст. 86 Земельного кодекса Российской Федерации в пригородную зону могут входить земли, находящиеся за пределами границ города, составляющие с ним единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав иных поселений. Режим прилегающих к городам территорий устанавливается в рамках генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Однако пригородные зоны создаются не только для организации отдыха населения, но и для сельскохозяйственного производства, и для развития города. Функция охраны окружающей среды не является для пригородных зон основной, в отличие от зеленых зон.

Более того, возникает вопрос: если в пригородной зоне возможно осуществлять развитие города, что фактически означает возможность жилищного и иного строительства, то рано или поздно граница города может быть изменена и пригородная зона войдет в состав города. Обязательно ли при этом должна возникнуть новая пригородная зона?

Также в законодательстве не установлено соотношение пригородной и зеленой зоны: при наличии пригородной зоны обязательРешение муниципального Совета Северодвинска от 30 мая 2002 г. № 57 «Об особо охраняемой природной территории местного значения – зеленая зона «Сосновый бор острова Ягры».

Постановление администрации города Ханты-Мансийска от 12 мая 2010 г. № 593 «О мерах по охране городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий (зеленой зоны) от пожаров в 2010 году».

Постановление Правительства Кировской области от 20 июня 2007 г. № 98/258 (ред. от 28 декабря 2009 г.) «Об объявлении зеленой зоны городов Кирова, Кирово-Чепецка и Слободского особо охраняемой природной территорией регионального значения».

См.: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008.

Статья 86 Земельного кодекса Российской Федерации.

но ли должна быть установлена зеленая зона? Если город расширяется и пригородная зона застраивается, означает ли это, что и зеленая зона также сдвигается вслед за городской чертой?

Помимо пригородных зон в законодательстве также говорится о возможности создания городских лесов. На данный момент законодательство, устанавливающее правовой режим лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов отличается крайней расплывчатостью. Анализ ст. 105 Лесного кодекса Российской Федерации, устанавливающей правовой режим лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, позволяет сделать вывод о том, что режим лесопарковых и зеленых зон ничем не отличается от режима городских лесов.

Как указывает Н.В. Кичигин, «основным признаком, определяющим отличие городских лесов от иных категорий и групп лесного фонда, является их расположение в границах населенных пунктов и, соответственно, принадлежность к категории земель населенных пунктов»1. В законодательстве субъектов Российской Федерации также не всегда наблюдается понимание различий между режимом зеленых зон и городских лесов. Чаще всего, безусловно, городские леса относятся законодателем к особо охраняемым природным территориям, как, например, в Москве2 и в Республике Дагестан3. Однако в законодательстве других субъектов Российской Федерации происходит смешение понятий городские леса и зеленые зоны4, городские леса и лесопарковые зоны5.

Принципиальную разницу между пригородными зонами и зелеными и лесопарковыми зонами представляет собой обязательность нахождения на территории зеленых и лесопарковых зон зеленых насаждений. Пригородная зона предназначена для развития города.

Для того чтобы она выполняла природоохранные функции на территории пригородной зоны, необходимо обеспечить определенный уровень лесистости, т.е. количества деревьев на квадратный метр зоны6. При расширении города сохранить этот показатель неизменСм.: Кичигин Н.В. Городские леса: режим охраны и использования // Журнал российского Закон г. Москвы от 26 сентября 2001 г. № 48 (ред. от 10 февраля 2010 г.) «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве».

Закон Республики Дагестан от 8 июня 2010 г. № 28 «Об охране зеленых насаждений».

Например, Закон Республики Ингушетия от 4 марта 1999 г. № 8-РЗ (ред. от 10 февраля 2006 г.) «Об особо охраняемых природных территориях», Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 ноября 2004 г. № 69-ЗАО (ред. от 23 декабря 2010 г.) «Об особо охраняемых природных территориях Ямало-Ненецкого автономного округа».

Например, Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. № 396-88 (ред. от 16 февраля 2011 г.) «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге».

Лесистость рассчитывается в процентах как соотношение покрытой лесом площади и общей территории, о лесистости см.: Приказ МПР РФ от 8 июня 2007 г. № 149 «Об утверждении Правил лесоразведения».

ным крайне трудно, так же как и общую площадь лесопарковых и зеленых зон. Тем не менее положения постановления Правительства Российской Федерации № 1007 запрещают уменьшать площадь таких зон1. Необходимо обеспечивать адекватное исполнение и контроль за исполнением этих положений.

Таким образом, режим зеленых и лесопарковых зон и порядок их установления практически идентичен, но функционально эти территории различны. В целях дальнейшего совершенствования правового регулирования зеленых и лесопарковых зон необходимо уточнить в законодательстве их правовое положение, отделить понятия зеленых и лесопарковых зон от городских лесов и пригородных зон.

На наш взгляд, необходимо в первую очередь на законодательном уровне терминологически разделить понятия «зеленая зона» и «лесопарковая зона». Имеет смысл оставить лишь один вид зоны, а именно зеленую, наделив ее всеми экологическими функциями, характерными на сегодняшний момент для зеленой и лесопарковой зоны.

Также необходимо разделить понятия «зеленая зона» и «пригородная зона». Совершенно очевидно, что отказываться от одной из них или совмещать друг с другом два вида этих зон неразумно, т.к. они устанавливаются для разных целей. Следовательно, требуется более четко закрепить в законодательстве, что пригородная зона является резервной территорией для развития города, а зеленая зона – природоохранной. При этом располагаться пригородная зона должна за зеленой зоной, т.е внешняя граница зеленой зоны должна быть внутренней границей пригородной зоны. Это позволит беспрепятственно развиваться населенному пункту и сохранять окружающую среду соответствующего качества. Однако следует ужесточить требования к охране и защите зеленых зон от вредного воздействия.

Представляется верным определять площадь зеленой зоны в зависимости от лесорастительной зоны, в границах которой она устанавливается, а также численности населения соответствующего города. Необходимо обеспечивать устойчивое развитие города, при котором, как указывает О.Л. Дубовик, населению города обеспечивается безопасность и высокое качество жизни при сохранении природной среды, ресурсов и экологического равновесия всей экономической и общественной деятельности горожан2.

Пункт 23 постановления Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. № 1007.

Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / отв. ред. О.Л. Дубовик. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, ГосудАрственноГо кАдАстровоГо учетА Забота о лесе как об экологической системе и природном ресурсе невозможна без надлежащего учета и контроля за его использованием.

Основными ресурсами, обеспечивающими в настоящее время в Российской Федерации информационную основу охраны лесов и их учет, являются государственный лесной реестр и государственный кадастр недвижимости. Соблюдение законодательно закрепленного принципа сопоставимости и согласованности сведений государственных информационных ресурсов – залог эффективности использования полученных данных в различных целях, в том числе в целях охраны.

Лес, как известно, представляет собой единство и неразрывную связь таких компонентов, как земля, лесная растительность, животный мир, и иных компонентов окружающей природной среды.

Причем биологически обусловленная неразрывная связь леса с земельным участком находит отражение и в правовом регулировании.

Так, согласно ст. 7 Лесного кодекса РФ лесным участком признается земельный участок, границы которого определяются согласно материалам лесоустройства, посредством проектирования лесных участков и государственного кадастрового учета. Таким образом, государственный кадастровый учет лесных участков является одним из способов описания и индивидуализации его границ.

Однако в связи с тем, что с 1 января 2015 г. государственный кадастровый учет лесных участков станет, вероятнее всего, основным1, а возможно и единственным способом индивидуализации лесного участка (по аналогии с понятием земельного участка в том смысле, в каком оно закреплено Земельным кодексом РФ), правила кадастрового учета лесных участков и лесов, расположенных на землях иных категорий, заслуживают детального научного аналиСогласно ст. 4.1 Федерального закона от 4 декабря 2006 г.№ 201-ФЗ (ред. от 12 декабря 2011 г.) «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета, за исключением случаев предоставления лесных участков в целях использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, допускается только до 1 января 2015 г.

за. На наш взгляд, одним из направлений такого анализа является оценка эффективности правовых норм, регламентирующих процедуру государственного кадастрового учета на предмет защиты леса как экологической системы и природного ресурса в процессе такого учета.

Земля и лес являются объектами охраны окружающей среды.

А потому учет земельных участков лесного фонда и иных категорий земель, где могут располагаться леса должен осуществляться исходя из необходимости должной заботы о них.

Вместе с тем задача охраны леса при осуществлении государственного кадастрового учета земельных участков – как из состава земель лесного фонда, так и из состава иных категорий земель, осложняется отсутствием эколого-правовых особенностей, которые должны быть предусмотрены в процедуре учета по сравнению с учетом «обычных» земельных участков.

Анализ действующего законодательства показывает, что при государственном кадастровом учете земель иных, помимо лесного фонда, категорий, необходимость создания информационного ресурса, обеспечивающего в том числе и охрану лесов, фактически не учитывается. Приведем несколько примеров.

1. В п. 12 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» предусмотрено, что в качестве дополнительных сведений о земельном участке в государственный кадастр недвижимости вносится информация о лесах, расположенных в его границах.

Однако документ, который должен служить основанием для отражения таких сведений в кадастре, действующим законодательством не предусмотрен. Обязанности отражения данных сведений в межевом плане, подготавливаемом в связи с кадастровым учетом земель, не установлены. Это влечет те последствия, что правовой режим земельного участка, вне зависимости от нахождения в его границах лесной растительности, не уточняется при производстве на участке кадастровых работ, и на собственников земельных участков, в границах которых расположены леса, не распространяется требование по их охране.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |
 


Похожие работы:

«12/12/08 Препроводительная записка ДОПОЛНЕНИЕ К ПРИЛОЖЕНИЮ 9 УПРОЩЕНИЕ ФОРМАЛЬНОСТЕЙ (Издание двенадцатое) Прилагаемое Дополнение заменяет все предыдущие дополнения к Приложению 9 и включает сведения о 1. различиях, о которых Договаривающиеся государства уведомили до 12 декабря 2008 года в отношении всех поправок, включая поправку 20. Настоящее Дополнение следует поместить в конце Приложения 9 (издание двенадцатое). Получаемые от 2. Договаривающихся государств сведения о дополнительных...»

«РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О СТАТУСЕ ЧЛЕНА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ И СТАТУСЕ ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в ред. Федеральных законов от 05.07.1999 N 133-ФЗ, от 12.02.2001 N 9-ФЗ, от 04.08.2001 N 109-ФЗ, от 09.07.2002 N 81-ФЗ, от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 10.01.2003 N 8-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 22.04.2004 N 21-ФЗ, от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 16.12.2004 N 160-ФЗ, от 09.05.2005 N 42-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ (ред....»

«Шри Двайпаяна Вьяса Шримад Бхагаватам Неизре енная Песнь Безусловной Красоты Произведение в 12-ти книгах Книга 6 Первозаконие Книга 7 Книга Судеб УДК 294.118 ББК 86.39 В96 Вьяса Ш.Д. Шримад Бхагаватам. Книга 6, 7. / Ш.Д. Вьяса. — В96 М. : Амрита-Русь, 2011. — 448 с. : ISBN 978-5-9787-0225-5 В книге Первозаконие читатель найдет ответы на многие вопросы. Что есть закон и что — беззаконие? Кто подлежит наказанию, какому и за что? Всякое ли действие влечет за собой неблагоприятные последствия?...»

«Справочное пособие В ПОМОЩЬ ЛЮДЯМ С ОГРАНИЧЕННЫМИ ВОЗМОЖНОСТЯМИ 2011 3-е исправленное и дополненное издание Составитель: Тийя Тийк, Таллиннская палата людей с ограниченными возможностями Издано при поддержке Таллиннского департамента социальной помощи и здравоохранения Каждый человек ценен, и каждый может быть чем-то полезен Чтобы удовлетворительно справляться с повседневной жизнью, человеку с ограниченными возможностями необходима помощь – кому больше, кому меньше. Одному человеку достаточно...»

«Лечение врождённой косолапости по методике Понсети [2-е издание] Практическое руководство Айрис Лоан Вступительное слово Это второе издание руководства изначально было написано для участников обучающих курсов в Китае, и его задачей было помочь им в понимании того, что такое врожденная косолапость, освоить метод Понсети и получить полезные рекомендации. Конечно, мне бы хотелось, чтобы это руководство получило распространение и в других странах. Оно может служить справочным пособием в случае...»

«РАЗДЕЛ III. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 1990-Х ГОДОВ И НАЧАЛА ХХI ВЕКА Глава 7. Федеральное законодательство как фактор образовательной политики первого постсоветского десятилетия: логика, типология и пределы влияния § 1. Логика и типология федерального образовательного законодательства 1990-х годов Под государственной политикой абсолютное большинство российских исследователей (тем более – публицистов) неизменно понимают политику президента...»

«2 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 4 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 10 2. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ И СТРУКТУРА ДГИНХ 17 3. СТРУКТУРА ПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ 25 3.1. Довузовская подготовка и профориентационная работа в ДГИНХ 25 3.2. Работа приемной комиссии ДГИНХ 28 3.3. Высшее профессиональное образование 33 3.4. Среднее профессиональное образование 39 3.5. Начальное профессиональное образование 3.6. Дополнительное образование 4. СОДЕРЖАНИЕ ПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ 4.1....»

«Заключительный отчет Тридцать пятого Консультативного совещания по Договору об Антарктике КОНСУЛЬТАТИВНОЕ СОВЕЩАНИЕ ПО ДОГОВОРУ ОБ АНТАРКТИКЕ Заключительный отчет Тридцать пятого Консультативного совещания по Договору об Антарктике ТОМ II Хобарт, Австралия 11 - 23 июня 2012 г. Секретариат Договора об Антарктике Буэнос-Айрес 2012 Консультативное совещание по Договору об Антарктике (35-е: 2012 : Хобарт) Заключительный отчет Тридцать пятого Консультативного совещания по Договору об Антарктике...»

«1 Содержание Стр. 1 Введение... 3 2 Организационно-правовое обеспечение образовательной деятельности. 3 3 Общие сведения о реализуемой основной образовательной программе. 4 3.1 Структура и содержание подготовки бакалавров. 6 3.2 Сроки освоения основной образовательной программы. 7 3.3 Учебные программы дисциплин и практик, диагностические средства 9 3.4 Программы и требования к итоговой государственной аттестации. 11 4 Организация учебного процесса. Использование инновационных методов в...»

«Министерство транспорта и коммуникации Кыргызской Республики Агентство гражданской авиации АВИАЦИОННЫЕ ПРАВИЛА Кыргызской Республики АЭРОДРОМЫ (АПКР – 14) Часть 2 ВЕРТОДРОМЫ Четвертое издание г. Бишкек 2014г. Авиационные правила Кыргызской Республики(АПКР–14) АЭРОДРОМЫ Часть II Вертодромы РЕГИСТРАЦИЯ ПОПРАВОК И ДОПОЛНЕНИЙ № Дата принятия Дата Акт, которым Дата внесения Подпись лица, вступления в принята поправок в внесшего силу поправка данный поправку в экземпляр данный экземпляр Примечание:...»

«АдминистрАтивные зАдержАния и судебные процедуры анализ правоприменительной практики в контексте свободы собраний Cборник материалов Центр правовой трансформации сборниК мАтериАЛов АдминистрАтивные зАдержАния и судебные процедуры: анализ правоприменительной практики в контексте свободы собраний Минск Мон литера 2013 уДК 347.9(476)(082) ббК 67.410(4беи)я43 А31 Составители: А.Козлюк, Е. Тонкачева Административные задержания и судебные процедуры: анализ правопримеА31 нительной практики в контексте...»

«СОДЕРЖАНИЕ Стр. 1 ВВЕДЕНИЕ 2 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 3 ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ О РЕАЛИЗУЕМОЙ ОСНОВНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПРОГРАММЕ 3.1 Структура и содержание подготовки магистрантов 3.2 Сроки освоения основной образовательной программы 3.3 Учебные программы дисциплин и практик, диагностические средства 3.4 Программы и требования к итоговой государственной аттестации 4 ОРГАНИЗАЦИЯ УЧЕБНОГО ПРОЦЕССА. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИННОВАЦИОННЫХ МЕТОДОВ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ. 5...»

«Правительство Ростовской области Департамент потребительского рынка Ростовской области суДебнаЯ защита ПРав ПотРебитеЛеЙ. ДоказатеЛьства ПРи РассмотРении ДеЛ о защите ПРав ПотРебитеЛеЙ. ПРактическое Пособие ДЛЯ ПотРебитеЛеЙ Департамент потребительского рынка Ростовской области Практическое пособие для потребителей СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ. ДОКАЗАТЕЛЬСТВА ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ. Ростов-на-Дону 2011 Данный информационный материал разработан в рамках Областной...»

«СБОРНИК МЕТОДИЧЕСКИХ ПОСОБИЙ ДЛЯ ОБУЧЕНИЯ ЧЛЕНОВ УЧАСТКОВЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ, РЕЗЕРВА СОСТАВА УЧАСТКОВЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ, НАБЛЮДАТЕЛЕЙ И ИНЫХ УЧАСТНИКОВ ПРОЦЕССА Том 1 2 ТЕМА № 1 МЕСТО И РОЛЬ УЧАСТКОВЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В СИСТЕМЕ ТЕМА № 1 ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МЕСТО И РОЛЬ УЧАСТКОВЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ ЦЕЛЬ: познакомить В СИСТЕМЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ слушателей с изменениями в избирательном законодательстве – о едином дне голосования, порядке...»

«Ректор НЧОУ ВПО АПСИ кандидат богословия, доцент протоиерей Сергий Токарь 19 апреля 2014 г. ОТЧЕТ о результатах самообследования негосударственного частного образовательного учреждения высшего профессионального образования Армавирский Православно-Социальный Институт по состоянию на 1 апреля 2014г. Армавир, 2014 г. СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ Раздел 1 Общие сведения об образовательной организации Раздел 2 Образовательная деятельность 2.1. Структура управления институтом. 2.2....»

«Предисловие Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС) и Международная федерация организаций прав на репрографическое воспроизведение (ИФРРО) с удовольствием представляют это совместное издание. Оно дает общее описание концепции коллективного управления и его роли в области репрографии, а также позволяет ознакомиться с правовой структурой и различными национальными организациями прав на репрографическое воспроизведение и их деятельностью. Эта публикация подготовлена в рамках...»

«16 Биотехнология. Теория и практика. №3 2012 ОБЗОРНЫЕ СТАТЬИ 616.12-008+575.174.015.3 ГЕНЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВНЕЗАПНОЙ СЕРДЕЧНОЙ СМЕРТИ А.С. Жакупова1, Д.Э. Ибрашева1, Ж.М. Нуркина1, М.С. Бекбосынова2, А.Р. Акильжанова1 Центр наук о жизни, Назарбаев Университет, г. Астана 1 Национальный научный кардиохирургический центр, г. Астана 2 За последнее время были достигнуты значительные успехи в понимании генетических основ внезапной сердечной смерти. Многие причины внезапной смерти связаны с...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Тюменский государственный нефтегазовый университет УТВЕРЖДАЮ Проректор по УМР и ИР Майер В.В. _ 2013 г. ОТЧЕТ О САМООБСЛЕДОВАНИИ ОСНОВНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ 200503.65 Стандартизация и сертификация код, наименование Директор института промышленных технологий и инжиниринга Долгушин В.В. Заведующий кафедрой _ Артамонов Е.В. Отчет...»

«ОРГАНИЗАЦИЯ A ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ГЕНЕРАЛЬНАЯ АССАМБЛЕЯ Distr. GENERAL A/HRC/WG.6/5/VUT/1 23 February 2009 RUSSIAN Original: ENGLISH СОВЕТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА Рабочая группа по универсальному периодическому обзору Пятая сессия Женева, 4-15 мая 2009 года НАЦИОНАЛЬНЫЙ ДОКЛАД, ПРЕДСТАВЛЕННЫЙ В СООТВЕТСТВИИ С ПУНКТОМ 15 а) ПРИЛОЖЕНИЯ К РЕЗОЛЮЦИИ 5/ СОВЕТА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА Вануату Настоящий документ до его передачи в службы перевода Организации Объединенных Наций не редактировался. GE.09-11276 (R)...»

«Дата 22 мая 2014 ДАННОЕ ОБЪЯВЛЕНИЕ И ИНФОРМАЦИЯ, СОДЕРЖАЩАЯСЯ В НЕМ, НЕ ПРЕДНАЗНАЧЕНЫ ДЛЯ ПУБЛИКАЦИИ ИЛИ РАСПРОСТРАНЕНИЯ, НАПРЯМУЮ ИЛИ КОСВЕННО, В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ ИЛИ В ЛЮБОЙ ДРУГОЙ ЮРИСДИКЦИИ, ГДЕ ЭТО МОЖЕТ НАРУШИТЬ СООТВЕТСТВУЮЩИЕ ЗАКОНЫ ДАННОЙ ЮРИСДИКЦИИ. ДАННОЕ ОБЪЯВЛЕНИЕ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ПРЕДЛОЖЕНИЕМ И НЕ СОСТАВЛЯЕТ ЧАСТЬ КАКОГО-ЛИБО ПРЕДЛОЖЕНИЯ О ПОКУПКЕ, А ТАКЖЕ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ОФЕРТОЙ НА ПОКУПКУ ИЛИ ПОДПИСКУ НА ЦЕННЫЕ БУМАГИ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ, АВСТРАЛИИ, КАНАДЕ ИЛИ ЯПОНИИ, А ТАКЖЕ В ЛЮБОЙ...»






 
© 2014 www.kniga.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Книги, пособия, учебники, издания, публикации»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.