WWW.KNIGA.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА - Книги, пособия, учебники, издания, публикации

 


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

«use and proTeCTIon of foresTs proBLems of reaLIZaTIon of LegIsLaTIon CoLLeCTIon of arTICLes editor-in-chief e.L. minina Moscow Jurisprudence 2012 ИнстИтут ...»

-- [ Страница 3 ] --

Одним из самых красноречивых и, пожалуй, самых печальных примеров влияния, в том числе и законодательных дефектов, на состояние и развитие лесных отношений явилась ситуация, сложившаяся в недавнем прошлом вокруг института государственной лесной охраны. В частности, не выдержали «испытание огнем» избранная законодателем концепция построения системы управления лесами, основанная на принципе децентрализации государственного управления, предписания о государственном лесном контроле и надзоре, сосредоточенные в гл. 12 Лесного кодекса РФ, положения ст. 19 Лесного кодекса РФ о проведении работ по тушению лесных пожаров организациями, победившими на проводимых субъектами РФ торгах, положения об обеспечении пожарной безопасности на арендованных лесных участках (ч. 3 ст. 53 Лесного кодекса РФ) и др.1 Однако, несмотря на то что практически все вышеобозначенные проблемы правового регулирования лесных отноСм.: Материалы парламентских слушаний на тему: «Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров». Москва, 23 сентября 2010 г. / Государственная Дума Федешений уже получили свое решение в новых законодательных моделях, дефектов в лесном законодательстве осталось еще немало, при этом основной «средой их обитания» остается Лесной кодекс В основе всех воплощенных в Лесном кодексе РФ законодательных конструкций лежит небесспорное представление о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Такая законодательная позиция (а, скорее, ее отсутствие) относительно ключевой для лесного законодательства категории привела к тому, что с принятием Лесного кодекса РФ 2006 г. была разрушена преемственность правового регулирования лесных отношений в России (разработчики ранее действовавшего Лесного кодекса РФ 1997 г. исходили из представления о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение).

Многими специалистами в области лесоведения отмечается, что представленная в Лесном кодексе РФ юридическая трактовка понятия «лес» не отражает специфику леса как объекта управления и лесных отношений. Так, по мнению Н.А. Моисеева, в ст. 5 Лесного кодекса РФ ошибочно отождествляются два нетождественных понятия. В лесоводственном отношении лес как биогеоценоз представляет органическое, неразрывное единство всех компонентов, включая вместе с землей и древесную растительность и все «живое» в лесу. В экономическом смысле леса являются основным средством производства в лесном хозяйстве. Используя леса как средство производства, лесное хозяйство производит различные услуги леса как продукты труда. Таким образом, лес как средство труда и его ресурсы как продукты труда не тождественны друг другу, как это представляется в ст. 5 Лесного кодекса РФ1.



Помимо очевидного неудачного содержательного наполнения формулировка термина «леса» не выдерживает критики и с позиции соблюдения правил юридической техники. Избранная законодателем конструкция нормы-дефиниции не создает условий для ясного понимания субъектами правоприменительной деятельности содержания рассматриваемого термина. Законодатель, посвятив понятию «леса» отдельную статью, лишь продекларировал, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осурального Собрания Российской Федерации; Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии.

См.: Моисеев Н.А. Парадоксы Лесного кодекса 2006 г. // Правовое регулирование использования и охраны лесов: Тезисы докладов научно-практической конференции 6 июня 2011 г. / под общ. ред. Е.Л. Мининой. М.: ГОУ ВПО МГУЛ, 2011. С. 14.

ществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Неопределенность ключевого для регулирования лесных отношений термина приводит в процессе реализации норм лесного права к появлению неоднозначных подходов к определению элементов леса как экологической системы, что, в свою очередь, не позволяет установить прозрачный правовой режим лесопользования в Российской Федерации.

Присутствие столь явных содержательных и юридико-технических дефектов в конструкции ключевой для регулирования лесных отношений категории не только снижает регулятивный потенциал лесного законодательства, но и негативно влияет на развитие лесного хозяйства страны.

Единство и целостность правового регулирования лесных отношений нередко разрушают законодательные пробелы, которые также присутствуют в действующем лесном законодательстве.

В частности, в нем не содержится дефинитивных норм, определяющих содержание категории «лесные отношения». В этой связи участники лесных отношений сталкиваются с затруднениями в определении сферы правового регулирования рассматриваемой группы общественных отношений, в отграничении лесного законодательства от других отраслей системы российского законодательства (гражданского, земельного, водного законодательства, законодательства о животном мире, о недрах, об охране окружающей среды и др.).

Отсутствие в лесном законодательстве ясного определения лесных отношений приводит также к возникновению конкуренции норм, определяющих компетенцию органов государственной власти в области охраны и использования лесов, что, в свою очередь, снижает эффективность государственного регулирования лесных отношений.

К числу дефектов лесного законодательства можно также отнести присутствующие в нем законодательные пробелы в части определения понятий «объекты лесной инфраструктуры», «объекты лесоперерабатывающей инфраструктуры», «заготовка древесины для собственных нужд», «работы по охране лесов от лесных пожаров».





Все эти термины используются в моделях правового регулирования, представленных в Лесном кодексе РФ, однако нормдефиниций, раскрывающих их содержание, в указанном законодательном акте нет. Так, в ст. 13 Лесного кодекса РФ закрепляется возможность создания объектов лесной инфраструктуры в целях использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Какие именно объекты могут быть отнесены к категории объектов лесной инфраструктуры и каковы их общие характеристики, законодатель четко не определяет, ограничиваясь лишь примерным перечнем таких объектов, представленным в ч. 1 ст. 13 Лесного кодекса РФ, одновременно отсылая правоприменителя к подзаконному нормативному правовому акту Правительства РФ, которым этот перечень должен быть утвержден (важно отметить, что рассматриваемая отсылочная правовая норма появилась в тексте ст. Лесного кодекса РФ совсем недавно – только после принятия Федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ, то есть спустя 4 года после принятия Лесного кодекса РФ 2006 г.).

До настоящего времени Правительство РФ не утвердило перечень объектов лесной инфраструктуры, поэтому пробел в лесном законодательстве в части определения правового наполнения термина «объекты лесной инфраструктуры» сохраняется.

Тождественная ситуация складывается и вокруг законодательного закрепления (а, точнее, его отсутствия) категории «объекты лесоперерабатывающей инфраструктуры». Лесной кодекс РФ называет лишь два таких объекта – объекты переработки заготовленной древесины и биоэнергетические объекты (ч. 1 ст. 14). В отношении всех остальных объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры законодатель использовал конструкцию «открытого перечня», закрепив тем самым возможность отнесения к указанным объектам любых, создаваемых для переработки древесины и иных лесных ресурсов объектов независимо от того, в каких лесах – эксплуатационных или резервных лесах – эти объекты создаются.

Отсутствие в Лесном кодексе РФ вышеобозначенных и иных дефинитивных норм, раскрывающих содержание ключевых для регулирования лесных отношений терминов, не добавляет определенности регулятивным и правоохранительным нормам лесного права, создает условия для их произвольного, усмотрительного толкования и применения, а значит, способствует возникновению коррупционных проявлений.

Для Российской Федерации как страны – участницы Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата особое значение имеет учет, в том числе и при выборе способов и средств правового регулирования лесных отношений, полезных средообразующих функций лесов. Речь в данном случае идет о необходимости создания устойчивой правовой основы для реализации Российской Федерацией своих обязательств по содействию рациональным методам ведения лесного хозяйства, облесению и лесовозобновлению на устойчивой основе (ст. 2 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата), вносящим существенный вклад в смягчение негативных последствий изменения климата.

К сожалению, Лесной кодекс РФ как основной регулятор национальных лесных отношений специальных форм юридического опосредования выполнения указанных обязательств не содержит.

Свои международно-правовые договоренности о сохранении лесов и их воспроизводстве Россия пока решает на основе общих правовых конструкций, применяемых к регулированию лесовосстановления и лесоразведения. Выявленный содержательный пробел также можно отнести к недостаткам действующего лесного законодательства России.

Неполнота правового регулирования лесных отношений просматривается и при анализе норм Лесного кодекса РФ, устанавливающих правовой режим охраны лесов от загрязнения и иного негативного воздействия. Так, в ст. 51 гл. 3 названного кодекса охрана лесов от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и иного негативного воздействия представлена как самостоятельное направление охраны лесов наряду с охраной лесов от пожаров. Однако кроме общего положения о том, что такое направление охраны лесов существует в тексте гл. 3 Лесного кодекса РФ, требований, раскрывающих содержание и способы охраны лесов от негативного воздействия (за исключением установления общих требований к охране лесов от загрязнения радиоактивными веществами), не содержится.

К дефектам лесного законодательства следует отнести отдельные несогласованности его положений и требований основополагающих международных правовых актов. Так, положения Лесного кодекса РФ, определяющие категории защитных лесов и виды особо защитных участков лесов, не в полной мере учитывают требования Конвенции о биоразнообразии 1992 г. в части выделения категорий защитных лесов, и особо защитных участков лесов для сохранения старовозрастных лесов, редких лесных экосистем, участков повышенного видового разнообразия лесов и др. Вследствие этого национальным лесным законодательством устанавливается более слабый режим охраны таких лесов, чем международный правовой режим.

Присутствуют в лесном законодательстве и нормы, которые не в полной мере согласуются с предписаниями других законодательных отраслей. Так, в ст. 96 Лесного кодекса РФ федеральный государственный лесной надзор представлен как деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Однако в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» федеральный государственный контроль (надзор) определяется только как деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Таким образом, исходя из буквального толкования вышеназванной нормы Лесного кодекса РФ, можно заключить, что федеральный государственный лесной надзор уполномочен осуществлять не только федеральный орган исполнительной власти, но и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что явно не согласуется с нормой-дефиницией Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

В качестве дефектов лесного законодательства следует также рассматривать отдельные несогласованности между содержащимися в нем правовыми нормами. Так, в действующей редакции ст. 53. Лесного кодекса РФ содержится предписание, согласно которому тушение лесного пожара включает в себя в том числе и обследование лесного пожара с использованием наземных, авиационных или космических средств в целях уточнения особенностей, определяющих тактику тушения лесного пожара; доставку людей и средств тушения лесных пожаров к месту тушения лесного пожара и обратно.

В то же время в ст. 57 Лесного кодекса РФ тушение лесных пожаров отнесено к видам авиационных работ по охране и защите лесов наряду с авиационным патрулированием и доставкой воздушными судами лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря к месту тушения лесного пожара и обратно. Таким образом, позиция законодателя такова, что, с одной стороны, тушение лесного пожара включает в себя обследование лесного пожара с использованием авиационных средств, а с другой стороны, тушение лесного пожара является разновидностью авиационных работ по охране и защите лесов.

Примером, подтверждающим наличие внутриотраслевых несогласованностей в лесном законодательстве, является несоответствие правовых предписаний, содержащихся в ст. 84 и 98 Лесного кодекса РФ. Так, в ст. 84 Лесного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления отнесено осуществление муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. В то же время в ст. 98 Лесного кодекса РФ содержится правовая норма, позволяющая правоприменителю исходить из понимания того, что муниципальный лесной контроль может осуществляться органами местного самоуправления на всей территории муниципального образования.

Мониторинг лесного законодательства позволяет обнаружить в нормативных правовых актах, образующих рассматриваемую отрасль, отдельные структурные несовершенства, которые также подтверждают общий вывод о дефектности лесного законодательства.

Существенной юридико-технической погрешностью следует признать отсутствие в Лесном кодексе РФ статьи с общими понятиями. Весь понятийный аппарат, используемый в тексте Лесного кодекса РФ, разбросан по отдельным статьям рассматриваемого федерального закона, что затрудняет применение содержащихся в нем правил поведения.

К дефектам лесного законодательства, обусловленным несоблюдением правил юридической техники, можно отнести включение в структуру ст. 53.7 Лесного кодекса РФ с названием «Мероприятия по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров» ч. 3, закрепляющей право граждан на осуществление в первоочередном порядке заготовки древесины для собственных нужд и заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов для собственных нужд на лесных участках, на которых осуществляется ликвидация последствий чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров. Поскольку законодателем не предлагается установить особый порядок заготовки древесины, а также заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов для собственных нужд на таких лесных участках, точнее указанные правовые предписания было бы поместить в ст. 30 и Лесного кодекса РФ.

Представленный перечень дефектов лесного законодательства можно продолжить и дальше, что только актуализирует необходимость проведения тщательной инвентаризации рассматриваемой законодательной отрасли, результаты которой позволят не только выявить коллизии, пробелы, дублирования в правовом регулировании лесных отношений, а также другие недостатки, но и определить направления дальнейшего совершенствования лесного законодательства.

прАвовые проблемы реГулировАния лесопользовАния и охрАнА лесов Осуществление деятельности в сфере охотничьего хозяйства как вид использования лесов (п. 5 ч. 1 ст. 25, ст. 36 Лесного кодекса РФ) сочетает в себе природопользование (использование лесов, пользование животным миром, пользование земельными участками) и хозяйственную деятельность, направленную на обеспечение природопользования, включая создание лесной и охотничьей инфраструктуры.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с использованием лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (далее также – для ведения охотничьего хозяйства), имеет межотраслевой характер. Как вид использования лесов ведение охотничьего хозяйства требует обширных лесных площадей, существенно влияет на состояние лесов и затрагивает интересы иных лесопользователей. Весьма значимы природоохранные аспекты данного вида использования лесов, связанные с охраной лесов и объектов животного мира.

Как субъект лесных правоотношений лицо, осуществляющее виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства (охотопользователь), имеет соответствующие права и обязанности, установленные лесным законодательством, законодательством об охоте, Статья подготовлена с использованием СПС «КонсультантПлюс».

а также охотхозяйственным соглашением1 и договором аренды лесного участка2. Лесное законодательство включает значительный региональный компонент: правила использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства устанавливаются законом субъекта Российской Федерации (ч. ст. 36 ЛК РФ).

Действующие Лесной кодекс РФ и Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об охоте) регулируют порядок возникновения права на использование лесов для ведения охотничьего хозяйства иным образом, нежели это было ранее. В то же время ряд отношений в сфере осуществления охотничьего хозяйства на этапе реализации возникшего права регулируется с учетом преемственности сложившихся подходов.

Право на использование лесов возникает по факту возникновения права на осуществление охотничьего хозяйства и в связи с этим правом, что следует из норм законодательства: лесные участки предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на основании охотхозяйственных соглашений, заключенных в соответствии с федеральным законом об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, и договоров аренды лесных участков (ч. 2 ст. 36 Лесного кодекса РФ); расположенные в границах охотничьих угодий, не предоставленные физическим лицам, юридическим лицам и находящиеся в государственной собственности лесные участки (если предоставление таких лесных участков осуществляется органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации) предоставляются в аренду для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям по результатам аукционов на право заключения охотхозяйственных соглашений (ч. 2 ст. 25 Закона об охоте); орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязуется по охотхозяйственному соглашению предоставить в аренду на срок, равный сроку действия охотхозяйственного соглашения, земельные участки и Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 31 марта 2010 г. № 93 (с изм.) «Об утверждении примерной формы охотхозяйственного соглашения (зарегистрирован в Минюсте РФ 30 апреля 2010 г. № 17069) // БНА ФОИВ. 2010. № 22.

Порядок подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Утвержден приказом Рослесхоза от 26 июля 2011 г. № 319, зарегистрированным в Минюсте РФ 3 октября 2011 г. № 21965 // БНА ФОИВ.

лесные участки (ч. 2 ст. 27 Закона об охоте); охотхозяйственное соглашение включает обязательство органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации предоставить юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, заключившим охотхозяйственное соглашение, в аренду на срок действия охотхозяйственного соглашения без проведения торгов указанные в ч. 2 ст. Закона об охоте лесные участки (ч. 4 ст. 27 Закона об охоте).

Ведение охотничьего хозяйства, для которого предоставляются лесные участки, должно быть юридически существующим как вид права на использование лесов, то есть получить правовое оформление в виде охотхозяйственного соглашения, до заключения договора аренды. Такая же последовательность возникновения прав имела место и по ранее действовавшему законодательству: договор аренды участка лесного фонда или безвозмездного пользования заключался после предоставления долгосрочной лицензии на пользование животным миром. Однако управленческой практике известны и случаи другого рода – например, на конкурс был выставлен участок лесного фонда, предоставленный в безвозмездное срочное пользование обществу охотников и рыболовов; организация же, победившая в конкурсе, документа на право пользования животным миром (лицензию) не имела1. Следование права на использование лесных участков за правом на ведение охотничьего хозяйства выражается также в том, что прекращение действия охотхозяйственного соглашения повлечет прекращение действия договора аренды лесного участка. В то же время нарушение условий договора аренды лесного участка и лесного законодательства может стать основанием прекращения договора аренды, что сделает охотопользование невозможным. Например, основанием для досрочного расторжения договора аренды лесного участка является невыполнение лесохозяйственного регламента, проекта освоения лесов (ч. 2 ст. 24 ЛК РФ).

По общему правилу, арендатор лесного участка имеет право с согласия арендодателя (уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации) сдавать лесной участок, прошедший государственный кадастровый учет, в субаренду, передавать свои права и обязанности по договору другим лицам, отдавать право аренды в залог, вносить право аренды в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив (п. 10 Формы примерного договора аренды лесного участка, утвержденной Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2008 г. по делу № А47-10415/2006. URL: http://kad.arbitr.ru (дата обращения: 20.08.2012).

Приказом Рослесхоза от 26 июля 2011 г. № 319). Применительно к статусу охотопользователя распорядительные права арендатора ограничены невозможностью их передачи другим лицам, поскольку только сам арендатор является стороной охотхозяйственного соглашения, передача прав по которому законом не предусмотрена.

Несмотря на это, такая противоречивая норма содержится, например, в Законе Красноярского края от 20 декабря 2007 г. № 4- (ред. от 10 июня 2010 г.) «О Правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства».

Закон ограничивает титулы права на использование лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, допуская только арендные отношения. Ранее действовавший Лесной кодекс РФ (1997 г.) в своей начальной редакции допускал возможность передачи участков лесного фонда для организации любительской и спортивной охоты общественным объединениям охотников в безвозмездное пользование. Договоры аренды участков лесного фонда и договоры безвозмездного пользования участками лесного фонда должны были быть приведены в соответствие с Лесным кодексом РФ до 1 января 2009 г. В противном случае деятельность охотопользователей квалифицируется как самовольное занятие лесных участков или их использование без специальных разрешений1.

Договор аренды лесного участка для использования его в целях ведения охотничьего хозяйства заключается без проведения аукциона на срок охотхозяйственного соглашения – от двадцати до сорока девяти лет. Договоры аренды лесных участков, заключенные с охотопользователями без аукциона до вступления в силу поправки в ст. 74 Лесного кодекса РФ2, допускающей заключение договора аренды лесного участка для целей, указанных в ст. 36, без проведения аукциона, являются недействительными, однако судебная практика свидетельствует о том, что такие ситуации имели место3.

Данное исключение из общего аукционного порядка объясняется целесообразностью недопущения ситуации, когда лицо, приобретшее право на заключение охотхозяйственного соглашения, не выиграло бы аукцион на право аренды лесного участка, что сделало бы ведение охотничьего хозяйства в лесу невозможным. В этом смысле право на заключение охотхозяйственного соглашения имеет См., напр.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 апреля 2010 г.

по делу № А40-1147949/09-152-1108. URL: http://kad.arbitr.ru (дата обращения: 20.08.2012).

Внесена Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ.

См., напр.: решение Арбитражного суда Ульяновской области от 28 февраля 2011 г. по делу № А72-8575/2010. URL: http://kad.arbitr.ru (дата обращения: 20.08.2012).

преюдициальное значение, орган государственной власти должен заключить договор аренды лесного участка, который имеет в свою очередь правоустанавливающее значение для охотопользователя как субъекта лесных правоотношений.

Однако такого рода обязанность органа государственной власти не является безусловной, поскольку при наличии установленных законодательством оснований (установлены п. 23 Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка) арендодатель может отказать в предоставлении лесного участка. В числе таких оснований: наличие в отношении лесного участка, на который претендует заявитель, прав третьих лиц, исключающих возможность использования лесного участка в испрашиваемых целях; запрещение в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществления заявленного вида использования лесов на данном лесном участке (так, согласно ч. 3 ст. 105 ЛК РФ осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства запрещается в лесопарковых зонах); несоответствие заявленной цели использования лесного участка лесному плану субъекта Российской Федерации или лесохозяйственному регламенту лесничества (лесопарка), а также некоторые иные основания процедурного свойства. Избежать отказа позволяет соблюдение норм законодательства о порядке проведения аукциона на право заключения охотхозяйственного соглашения.

В предмет аукциона включаются сведения о местоположении, границах и площади охотничьего угодья, о расположенных в его границах лесных участках, об обременениях указанных лесных участков, об ограничении использования лесов и других природных ресурсов (ч. 6 ст. 28 Закона об охоте). Таким образом, при условии выставления на торги охотничьих угодий с названными обременениями и ограничениями в последующем таковые не должны стать препятствием к заключению договоров аренды лесных участков.

Актуальной ввиду распространенности и практической значимости для арендаторов является ситуация совмещения пространственной сферы действия прав на различные виды использования одного и того же лесного участка. Исходными здесь являются следующие положения законодательства. Согласно ч. 1 ст. 72 ЛК РФ, по договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для одной или нескольких целей, предусмотренных ст. 25 Кодекса. Как видно, одному арендатору участок определенно может предоставляться с разными целями. Согласно ч. 2 ст. 25 ЛК РФ леса могут использоваться для одной или нескольких целей, если иное не установлено Лесным кодексом, другими федеральными законами. Перечень целей включает 15 видов использования лесов и не закрыт. Права на землю в границах охотничьих угодий ограничиваются в соответствии с Законом об охоте и другими федеральными законами (ст. 26 Закона об охоте).

Соответствующие нормы содержит региональное законодательство. Лесные участки, предоставленные для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, могут быть предоставлены для других видов использования лесов, если иное не установлено Лесным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами (Закон Амурской области от 24 апреля 2008 г. № 20-ОЗ «О правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства в Амурской области»). В пределах арендуемого лесного участка не исключается осуществление других видов использования лесов (Закон Забайкальского края от 16 октября 2008 г. № 59-ЗЗК «О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Лесного кодекса Российской Федерации»). При содержании и разведении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в полувольных условиях на арендованных участках в установленном лесным законодательством порядке могут быть ограничены другие виды использования лесов (Закон Республики Бурятия от 9 ноября 2007 г. № 2646-III «О правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства»).

В литературе высказываются мнения о способах урегулирования возникающих отношений. Так, отмечается, что в ст. 25 Закона об охоте «остался неурегулированным важнейший вопрос:

как вести охотничье хозяйство на земельных и лесных участках, предоставленных в пользование для иных целей, например для заготовки древесины? Получается, что в таком случае речь не идет о предоставлении участка в пользование, и охотопользователь должен договариваться с правообладателем земельного участка и заключать договор аренды или субаренды либо приобретать земельные участки в собственность»1. Соглашаясь с констатацией факта наличия правовой проблемы, отметим, что не все предложенное применимо к лесным участкам, в частности, вариант приобретения их охотопользователем в собственность.

Судебная практика до принятия постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 июля 2010 г. № 2111/10 о Иутин И.Г., Кичигин Н.В., Пахарева Г.В., Пономарев М.В., Широбоков А.С. Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

(постатейный). М.: Юстицинформ, 2011.

возможности использования одного лесного участка несколькими лицами складывалась различно. По мнению Высшего Арбитражного Суда, рассмотревшего спор об отказе в государственной регистрации договора аренды лесного участка с целью заготовки древесины, ранее переданного для ведения охотничьего хозяйства другому арендатору, проведение лесных аукционов по использованию одних и тех же лесных участков для разных видов пользования, заключение арендаторами договоров с учетом установленных ограничений (договор аренды для ведения охотничьего хозяйства содержал ограничения в использовании участков – обременения по виду лесопользования «заготовка древесины». – Прим. авт.) позволяют прийти к выводу о возможности многоцелевого лесопользования. Системное толкование указанных норм законодательства показывает, что ограничение как по виду лесопользования, так и по числу лесопользователей возникает только в том случае, когда одновременное многоцелевое лесопользование одним земельным участком невозможно1. Данное толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению арбитражными судами при рассмотрении аналогичных дел.

На совместном заседании центров частно-правовых и публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения справедливо отмечалось, что в данном судебном решении «не могли быть в полной мере отражены вопросы о последствиях предоставления возможностей для заключения договора аренды с различными арендаторами. Это – проблема распределения ответственности по возмещению вреда, причиненного лесам несколькими арендаторами одного участка, а также вопрос распределения между арендаторами обязанностей по осуществлению мер пожарной безопасности в лесах»2.

Обсуждаемое постановление Президиума ВАС РФ затрагивает тему принципов лесного законодательства. Суд обращается к принципу лесного законодательства «обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребности общества в лесах и лесных ресурсах» (ст. 1 ЛК РФ) с целью подчеркнуть обеспечение многоцелевого использования лесов. В то же время, допуская одновременное лесопользование разных лиц и с разными целями, нужно исходить и из других составляющих этого же принципа – обеспечения Постановление Президиума ВАС РФ от 27 июля 2010 г. № 2111/10 по делу № А05-7607/ Золотова О.А. Тенденции развития лесного законодательства // Журнал российского права.

рационального и неистощительного использования лесов. В литературе отмечалась также возможность нарушения при совместном лесопользовании принципа защиты и охраны лесов1.

Постановление содержит также позицию суда о методах правового регулирования, применимых в лесном праве. Суд подчеркнул, что «Лесной кодекс Российской Федерации не содержит запрета (курсив мой. – М.В.) на предоставление лесных участков разным лесопользователям для осуществления разных видов деятельности». Тем самым суд фактически выразил поддержку использованию дозволительных методов в регулировании лесных отношений («что не запрещено, то разрешено»).

Весьма важной применительно к обсуждаемой теме является ч. 2 ст. 25 Закона об охоте: расположенные в границах охотничьих угодий, не предоставленные физическим лицам, юридическим лицам и находящиеся в государственной собственности лесные участки предоставляются в аренду для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям по результатам аукционов на право заключения охотхозяйственных соглашений. Норму следует понимать таким образом: для ведения охотничьего хозяйства могут предоставляться лесные участки, не обремененные правами иных лиц, не предоставленные, например, для заготовки древесины или недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов, в то время как уже арендованные для организации охотничьего хозяйства могут предоставляться для этих или иных совместимых с ведением охотничьего хозяйства целей.

Объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет (ч. 2 ст. 72 ЛК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 4.1 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» до 1 января 2015 г. допускается предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета, за исключением предоставления лесных участков в целях использования лесов для осуществления рекреационной деятельности. Договор аренды подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от Пользование одним лесным участком несколькими лицами не позволяет строго разграничить ответственность лиц за содержание участка и соблюдение норм о его целевом назначении, что может привести к нарушению основных принципов лесного законодательства, а именно защиты и охраны лесов. См.: Мельникова Ю.В. Проблемы теории и судебной практики о многоцелевом использовании лесных участков // Российский судья. 2011. № 10.

21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Основные условия аренды лесных участков, такие как предмет аренды (сведения о местоположении, границах и площади лесных участков, расположенных в границах охотничьего угодья и предоставляемых в аренду) и арендная плата, определяются в охотхозяйственном соглашении. В охотхозяйственном соглашении указывается годовой размер арендной платы за лесные участки, рассчитанный исходя из минимальных размеров арендной платы.

Согласно ч. 3 ст. 73 ЛК РФ минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу площади лесного участка и площади арендуемого лесного участка. Ставка платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, при осуществлении видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства составляет 0,03 рубля за гектар в год для всей территории Российской Федерации1. Взимание арендной платы за использование лесов является с точки зрения отраслевого вида правоотношений предметом регулирования договора аренды лесных участков. В то же время сумма годового размера арендной платы за предоставляемые в аренду лесные участки формирует начальную цену предмета аукциона на право заключения охотхозяйственного соглашения, и по этой причине логично присутствие условия об арендной плате как одного из основных для ведения деятельности в сфере охотничьего хозяйства, в охотхозяйственном соглашении.

По общему правилу, право на использование лесного участка должно возникать с момента государственной регистрации договора аренды. Однако Порядок подготовки и заключения договора аренды лесного участка содержит дополнительные условия: арендатор имеет право приступить к использованию лесного участка после государственной регистрации договора аренды, подписания сторонами акта приема-передачи лесного участка в аренду и представления арендодателю в установленном порядке разработанного проекта освоения лесов с положительным заключением государственной или муниципальной экспертизы.

Использование лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства осуществляется в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации, схемой размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территоПостановление Правительства РФ от 22 мая 2007 г. № 310 (с изм.) «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности» // СЗ РФ. 2007. № 23. Ст. 2787.

рии субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества и с учетом проекта освоения лесов.

Осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства является способом освоения лесов. Лесной кодекс РФ (ст. 12) устанавливает комплексный подход к освоению лесов, предполагающий организацию использования лесов, создание и эксплуатацию объектов лесной инфраструктуры, проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, по охране, использованию объектов животного мира и водных объектов. Такой подход должен находить свое отражение в соответствующих региональных законах и в оформлении договорных отношений по использованию лесных участков.

Охотопользователи как арендаторы лесных участков обязаны составлять проект освоения лесов. Требования к составу и порядку разработки проекта освоения лесов включают: основные параметры и нормативы использования лесов для ведения охотничьего хозяйства в соответствии с лесохозяйственным регламентом; характеристику охотничьих угодий, численность объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты (тематическая лесная карта); сведения о видах животного мира, отнесенных к объектам охоты, допустимый объем добычи и проектируемые мероприятия по их охране; ведомость лесотаксационных выделов, в которых проектируется проведение биотехнических мероприятий, и их пространственное размещение1. Проект освоения лесов составляется только на те виды использования лесов, которые разрешены в соответствии с договором аренды лесного участка.

Охотопользователи обязаны ежегодно подавать в орган государственной власти, предоставивший лесной участок, лесную декларацию об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов2.

Охотопользователи обязаны представлять в установленном порядке документированную информацию, необходимую для ведения государственного лесного реестра. Поскольку информация, содержащаяся в государственном лесном реестре, относится, за исключением информации ограниченного доступа, к общедоступной, то такого рода обязанность направлена не только на реализаПриказ Министерства сельского хозяйства РФ от 8 февраля 2010 г. № 32 «Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки». Зарегистрирован в Минюсте РФ 28 апреля 2010 г. № 17045 // БНА ФОИВ. 2010. № 20.

Порядок заполнения и подачи лесной декларации и форма лесной декларации утверждены приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 8 декабря 2008 г. № 529 «О лесной декларации». Зарегистрирован в Минюсте РФ 16 февраля 2009 г. № 13362/ // БНА ФОИВ. 2009.

цию государственных управленческих функций, но и на обеспечение прозрачности деятельности хозяйствующих субъектов.

В Лесном кодексе не называются конкретные виды деятельности из сферы охотничьего хозяйства, относимые к данному виду использования лесов.

Как субъект лесных отношений охотопользователь может создавать лесную инфраструктуру, перечень объектов которой утверждается Правительством РФ (лесные дороги, лесные склады и другие объекты). Лесные дороги могут создаваться при любых видах использования лесов. Объекты лесной инфраструктуры после того, как надобность в них отпадет, подлежат сносу, а земли, на которых они располагались, – рекультивации. Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускается для целей, названных в ст. 21 Лесного кодекса, к которым ведение охотничьего хозяйства не отнесено. На лесных участках, предоставленных для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, допускается создание объектов охотничьей инфраструктуры в соответствии с федеральным законом об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов (ч. 3 ст. 36 ЛК РФ). Согласно ч. 1 ст. 25 Закона об охоте для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства лесные участки предоставляются в целях размещения объектов охотничьей инфраструктуры и (или) в целях, не связанных с их размещением. Охотничья инфраструктура включает в себя охотничьи базы, дома охотника, егерские кордоны, иные остановочные пункты, лодочные пристани, питомники диких животных, кинологические сооружения и питомники собак охотничьих пород, стрелковые вышки, тиры, кормохранилища, подкормочные сооружения, прокосы, просеки, другие временные постройки, сооружения и объекты благоустройства, предназначенные для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. К охотничьей инфраструктуре также относятся лесные дороги и другие линейные объекты, необходимые для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (ст. 53 Закона об охоте).

Лесохозяйственный регламент содержит нормативы, параметры (ежегодные допустимые объемы) и сроки разрешенного использования лесов для ведения охотничьего хозяйства (в том числе биотехнических мероприятий)1. Параметры разрешенного испольПриказ МПР РФ от 19 апреля 2007 г. № 106 «Об утверждении Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений» // зования лесов включают устройство подкормочных площадок, кормушек, солонцов, охотничьих вышек, подрубку осины, ивы и проведение других мероприятий.

На осуществление деятельности в сфере охотничьего хозяйства распространяются установленные лесохозяйственным регламентом лесничества ограничения использования лесов и требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

Охотопользователь обязан осуществлять меры противопожарного обустройства лесов, в случае обнаружения лесного пожара на лесном участке немедленно сообщать об этом в специализированную диспетчерскую службу и принимать все возможные меры по недопущению распространения лесного пожара. Меры противопожарного обустройства лесов определены ч. 2 ст. 53.1 ЛК РФ.

На охотопользователей распространяется обязанность по уходу за лесами, поскольку такие мероприятия осуществляются лицами, использующими леса на основании проекта освоения лесов (ч. 2 ст. 64 ЛК РФ), и не распространяется обязанность по лесовосстановлению, которая законом возложена только на лиц, арендующих лесные участки для заготовки древесины (ч. 2 ст. ЛК РФ)1, и, соответственно, на других лесных участках лесовосстановление осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий (ч. 3 ст. 61 ЛК РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 55 ЛК РФ охотопользователи должны осуществлять на основании проекта освоения лесов санитарнооздоровительные мероприятия: вырубку погибших и поврежденных лесных насаждений, очистку лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия. Осуществление других указанных в ст. 55 ЛК РФ мероприятий по обеспечению санитарной безопасности в лесах, например организация лесопатологического обследования2, не является обязанностью арендаторов, в том числе охотопользователей.

Охотопользователь не вправе препятствовать доступу граждан на арендованный лесной участок, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на нем пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных ст. 11 Лесного кодекса РФ (пребывание граждан в лесах может Так, суд признал обоснованным требование об исключении из договора аренды лесного участка условия о возложении на охотопользователя обязанности по осуществлению лесовосстановительных мероприятий (решение арбитражного суда Калужской области от 3 февраля 2010 г. по делу № А23-5471/09Г-17-261. URL: http://kad.arbitr.ru (дата обращения: 20.08.2012).

См., напр.: Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2010 г.

по делу № А23-5471/09Г-17-261. URL: http://kad.arbitr.ru (дата обращения: 20.08.2012).

быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ). Доступ граждан на арендованный для ведения охотничьего хозяйства лесной участок с целью охоты регулируется законодательством об охоте.

Ранее действовавший Порядок пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, утвержденный Приказом МПР России от 27 июля 2005 г. № 211, положениями которого устанавливались права и обязанности лесопользователя при пользовании участком лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, признан утратившим силу, что связано с передачей полномочий по утверждению правил использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства субъектам Российской Федерации. В настоящее время виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства, осуществляемые в лесах, права и обязанности охотопользователей по использованию лесных участков определены законами субъектов Российской Федерации, утвердившими названные правила. Как показал проведенный анализ, эти законы включают в себя многие положения утратившего силу Порядка пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства.

Отношения по использованию и охране лесов регулируются в основном лесным законодательством, которое при этом чаще всего рассматривается во взаимосвязи с земельным и природоохранным законодательством, что объективно обусловлено особенностями леса как природного объекта – он располагается и произрастает на земле, является важнейшей составляющей окружающей человека среды.

Гораздо реже поднимается вопрос о значении использования лесов в развитии сельского хозяйства, и, соответственно, о взаимосвязи лесного и аграрного законодательства.

На сегодняшний день использование лесов для сельскохозяйственной деятельности упоминается только в ст. 38 Лесного кодекса РФ, которая говорит об использовании лесов для такой деятельности, как сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, пчеловодство, северное оленеводство, выращивание сельскохозяйственных культур.

Нельзя не отметить, что указанные виды деятельности на самом деле имеют весьма ограниченное применение. В принятых субъектами Российской Федерации Лесных планах1 при характеристике имеющихся сельскохозяйственных угодий в лесах, пригодных для ведения сельского хозяйства, и состояния их использования отмечается, что использование земель лесного фонда для целей сельского хозяйства остается незначительным. Это связано с невостребованностью лесных угодий – их удаленностью, невысоким качеством кормовой базы для скота, а также в целом наличием достаточного количества угодий из состава сельскохозяйственных земель, которые, кстати, в настоящее время используются часто также не в полной мере. Кроме того, например, выпас скота наноСм., напр.: Указ Президента КБР от 31 декабря 2008 г. № 143-УП (ред. от 18 ноября 2010 г.) «Об утверждении Лесного плана Кабардино-Балкарской Республики на 2009–2018 годы», постановление Правительства РБ от 31 декабря 2008 г. № 608 (ред. от 24 марта 2009 г.) «Об утверждении Лесного плана Республики Бурятия», указ Президента УР от 15 декабря 2008 г.

№ 197 «Об утверждении Лесного плана Удмуртской Республики», указ Президента ЧР от 8 июня 2009 г. № 30 (ред. от 29 декабря 2011 г.) «О Лесном плане Чувашской Республики», постановление губернатора Хабаровского края от 22 декабря 2008 г. № 175 «Об утверждении Лесного плана Хабаровского края на 2009–2018 годы», постановление администрации Брянской области от 28 ноября 2008 г. № 1096 «Об утверждении Лесного плана Брянской области».

сит существенный вред лесам, поскольку сельскохозяйственные животные вытаптывают и повреждают растения. Таким образом, в большинстве регионов пригодные для сельскохозяйственного использования участки леса сокращаются, зарастая деревьями, кустарниками; договоры аренды таких участков заключаются крайне В то же время Лесные планы субъектов Российской Федерации содержат выводы о перспективности развития такого направления сельскохозяйственного использования лесов, как пчеловодство.

Однако в настоящее время порядок осуществления сельскохозяйственной деятельности в лесах отсутствует.

Правила использования лесов для ведения сельского хозяйства были утверждены в 2007 г. Министерством природных ресурсов России; в них подробно определялось, в каких видах лесов допускаются те или иные виды сельскохозяйственного использования, а также обязанности пользователей (например, владельцы сельскохозяйственных животных обязывались обеспечить огораживание скотопрогонов или пастбища во избежание потрав лесных культур, питомников, молодняков естественного происхождения и других ценных участков леса, и выпас сельскохозяйственных животных пастухом, за исключением выпаса на огороженных участках или на привязи). Однако уже через год, в 2008 г., полномочие по утверждению правил использования лесов для ведения сельского хозяйства было передано Минсельхозу России, которое так и не приняло подобного акта, а упомянутые Правила официально признаны утратившими силу приказом Минприроды РФ от 22 марта Таким образом, на сегодняшний день в данном вопросе остается пробел; отдельные субъекты Федерации пытаются его восполнить.

Например, в Хакассии Госкомлеса Республики 29 сентября 2009 г.

утвердил Порядок предоставления гражданам в безвозмездное пользование лесных участков в составе земель лесного фонда для использования в целях осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд.

В соответствии с Лесным кодексом в таких случаях лесные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование на основании договора. Важно, что в названном региональном нормативном акте определены содержание заявления о предоставлении участка и закрытый перечень оснований, по которым гражданину может быть отказано в заключении этого договора; однако то, что на заявителя этим актом возложено обеспечение проведения кадастрового учета соответствующего лесного участка (самостоятельное заключение договора подряда на выполнение кадастровых работ, оплата этих работ, организация постановки лесного участка на кадастровый учет, оплата государственной пошлины и т.д.), вряд ли будет способствовать сельскохозяйственному использованию населением лесных площадей.

Представляется, что основные моменты, определяющие порядок такого использования, должны быть решены все же федеральным законодательством.

До последнего времени гораздо более масштабным было использование лесов сельскохозяйственными организациями в целях удовлетворения потребности в древесине и продуктах побочного пользования лесом. Для указанных целей выделялись специальные леса, благодаря чему возникли так называемые сельские леса, с существованием которых теперь связана серьезная правовая проблема.

Известно, что так называемые крестьянские леса существовали в России практически на протяжении всей ее дореволюционной истории. Уже в советское время.Лесным кодексом РСФСР 1923 г.

единый государственный лесной фонд, в который входили все леса и лесные земли, был разделен на леса общегосударственного значения и леса местного значения. В состав последних вошли бывшие крестьянские, общественные и переселенческие лесные наделы;

они передавались бывшим владельцам в бессрочное бесплатное пользование. Затем началось массовое создание коллективных хозяйств, в рамках государственной поддержки которых, а также в целях ликвидации чересполосицы в состав местных лесов была передана часть покрытых лесом земель государственного лесного фонда. Во владении колхозов оказались значительные площади лесов, что потребовало их выделения в специальную правовую категорию. Положение о колхозных лесах было принято в 1948 г.;

в соответствии с ним вся получаемая из леса продукция, а также плата от отпуска леса на корню гражданам и другим потребителям поступала в распоряжение колхоза. Покрытые лесом земли колхозов переводились в земли сельскохозяйственного назначения и передавались колхозам в постоянное (тогда использовался термин «вечное») пользование.

В 1960-е гг. руководство лесопользованием и ведением хозяйства в лесах колхозов было возложено на Министерство сельского хозяйства и его органы на местах. К тому времени в массовом порядке были созданы государственные сельскохозяйственные предприятия – совхозы (в том числе путем преобразования колхозов), за которыми также было закреплено значительное количество лесов из государственного лесного фонда, при передаче оформлявшиеся как земли сельскохозяйственного назначения.

Нормы о колхозных лесах содержались в Основах лесного законодательства Союза ССР 1977 г. и Лесном кодексе РСФСР 1978 г., в соответствии с которым колхозными признавались леса, находящиеся на землях, предоставленных колхозам в бессрочное пользование; вместе с лесами государственного значения они входили в единый государственный лесной фонд.

Наконец, в постперестроечный период Основы лесного законодательства РФ 1993 г. установили: «При реорганизации колхоза или совхоза в другое сельскохозяйственное формирование ему передается во владение лесной фонд этого колхоза или совхоза»;

это положение было уточнено в ст. 130 Лесного кодекса РФ 1997 г., которая гласила, что «участки лесного фонда, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций, передаются им в безвозмездное пользование».

Обращает на себя внимание некорректность данной формулировки, которая, во-первых, употребляется в прошедшем времени, как бы подчеркивая неопределенность статуса таких участков в момент принятия нормативного акта, а во-вторых, использует термин «владение» по отношению к имущественным правам организаций, при том, что такого права законодательство не предусматривало ни в советский период, ни во время принятия Лесного кодекса 1997 г., ни в настоящий период.

Тем не менее Правительством РФ 19 декабря 1997 г. было утверждено специальное Положение об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций (утратило силу в Оно устанавливало порядок передачи участков лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, в безвозмездное пользование этих организаций и не затрагивало прав сельскохозяйственных организаций на землю.

В этот период осуществлялось и государственное управление сельскими лесами. Специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование, являлся Минсельхоз России. На федеральные государственные учреждения по управлению сельскими лесами, подведомственные Минсельхозу России и расположенные на территориях субъектов Российской Федерации, было возложено ведение лесного хозяйства на участках лесного фонда, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям.

Однако в 2006 г. принят новый Лесной кодекс РФ, который отказался от понятия «лесной фонд», ввел понятие лесного участка, определяемого как земельный участок. Таким образом, используемые сельскохозяйственными организациями леса оказались в еще более неопределенном положении, поскольку изначально обладали двойственным статусом: располагались на землях сельскохозяйственного назначения, входя одновременно в состав государственного лесного фонда, что допускалось действовавшим до принятия нового Лесного кодекса законодательством. На наш взгляд, в данном случае мы имеем дело с одним из ярких примеров порочной практики законотворчества последних лет: вопрос с сельскими лесами не то чтобы был решен Лесным кодексом 2006 г. неудачно, он просто не был решен никак. Сельские леса в нем не упоминаются вообще, и с этого времени они «исчезли» из правового поля как вид лесов, обладающих какой-либо спецификой. Соответственно, упразднено и какое-либо специальное управление использованием и охраной сельских лесов.

Земельный кодекс также не упоминает о лесах на землях сельскохозяйственного назначения; на таких землях могут располагаться только лесные насаждения, предназначенные для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений (ст. 77 Земельного кодекса РФ). Это обоснованно с точки зрения логики действующего законодательства: оно, по справедливому замечанию профессора О.И. Крассова, не допускает возможность нахождения лесов на тех землях, в составе которых лесные участки не выделяются, поэтому на землях сельскохозяйственного назначения леса с юридической точки зрения произрастать не могут1.

Поэтому термин «сельские леса» может использоваться в настоящее время как достаточно условный; в законодательстве он не встречается.

При этом, по данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году2, лесные площади в составе сельскохозяйственных земель составляли 30,9 млн га, или 7,9% всех земель сельскохозяйСм.: Крассов О.И. Земельный участок – основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. № 4. С. 4–12.

Официальный сайт Росреестра России. URL: http://www.rosreestr.ru (дата обращения:

16.08.2012).

ственного назначения – и это без учета других лесных насаждений (в Государственном докладе они названы «не входящими в лесной фонд»), которые занимают 19,3 млн га (4,9% сельскохозяйственных земель). Таким образом, миллионы гектаров леса считаются как бы несуществующими.

Между тем, кроме того, что не ясно, кто организует и контролирует рациональное использование и охрану таких лесов, нахождение их на землях сельскохозяйственного назначения без какихлибо устанавливаемых законодательством ограничений оборота занимаемых ими земельных участков создает опасность бесконтрольного перехода этих земельных участков в частную собственность с дальнейшей вырубкой лесных насаждений.

Надо отметить, что и так за последние 20 лет с момента начала земельной реформы в нашей стране некоторые земельные участки, занятые бывшими сельскими лесами, были приватизированы:

несмотря на содержавшийся в нормативных актах запрет раздела на земельные доли граждан таких земельных участков, в результате спешки и неразберихи, в условиях которых проходила приватизация земель бывших колхозов и совхозов, в ряде случаев они были переданы в общую долевую собственность граждан. Это создало серьезные проблемы, когда начался массовый выдел в натуре земельных участков в счет земельных долей; впоследствии же, когда нормативные акты, регулировавшие порядок проведения земельной реформы, были отменены, в законодательстве не осталось препятствий для оформления в счет земельной доли права собственности на земельный участок, выделяемый из массива, находящегося в общей собственности.

Отмеченное обстоятельство позволяет признать обоснованными предпринимаемые в последние годы меры по переводу земельных участков, занимаемых бывшими сельскохозяйственными лесами, в земли лесного фонда. Дополнительными доводами в пользу такого решения служит и то, что образование колхозных лесов явилось в свое время политической мерой в поддержку колхозного строя, и передаваемые площади лесов были неадекватно большими.

Однако отсутствие в законодательстве какого-либо механизма организации такого перевода привело к тому, что он полностью зависит от усмотрения субъектов Российской Федерации.

Причем следует заметить, что решение вопроса о переводе сельскохозяйственных земель (кроме находящихся в федеральной собственности) Земельным кодексом РФ (ст. 8) отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации, при этом такие земельные участки, оказываясь в составе земель лесного фонда, в соответствии с Лесным кодексом РФ (ст. 8) переходят в федеральную собственность.

К настоящему времени часть субъектов Российской Федерации не осуществила перевода сколько-нибудь значительного количества земель, занятых сельскими лесами; в некоторых из них, судя по принятым нормативным актам, происходит выработка и согласование предложений по определению судьбы таких участков, учитывая повсеместно встречающуюся неопределенность их границ1. В то же время в целом ряде регионов проводится активная работа по переводу рассматриваемых земельных участков. Так, по данным упоминавшегося выше Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 г. наиболее значительные площади были переведены в Тверской и Томской областях – соответственно 1982,1 тыс. га и 1454,1 тыс. га, а также Республике Бурятия, Смоленской, Брянской и Ивановской областях.

Однако нельзя не упомянуть о том, что основным препятствием для осуществления массового перевода занятых лесами земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда является даже не неопределенность границ этих участков, а наличие прав на них сельскохозяйственных организаций. Ситуация в разных регионах разная: где-то права таких организаций на земельные участки под используемыми ими лесами не оформлялись;

где-то такие участки были переданы в фонд перераспределения – в этих случаях перевод участков в другую категорию не представляет проблемы. Но во многих случаях рассматриваемые земельные участки предоставлялись на праве постоянного (бессрочного) пользования сельскохозяйственным организациям. А в соответствии с Федеральным законом «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» для перевода земельного участка в другую категорию необходимо согласие правообладателя. В связи с этим, в частности, в Ярославской области областным судом рассмотрен целый ряд исков сельскохозяйственных организаций, оспаривавших постановление правительства Ярославской области о переводе земельных участков из категории земель сельскоСм., напр.: Распоряжения губернатора Ленинградской области от 31 июля 2006 г. № 383-рг «Об образовании рабочей группы по оценке состояния и перспектив использования лесов, ранее находившихся в ведении сельскохозяйственных организаций, на территории Ленинградской области» и от 30 декабря 2009 г. «О рабочей группе по рассмотрению документов о несоответствии между материалами Государственного кадастра недвижимости и Государственного лесного реестра в отношении земельных участков, занятых лесами, ранее находившимися в ведении сельскохозяйственных организаций, на территории Ленинградской области».

хозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда1.

Иски судом удовлетворены на том основании, что сельскохозяйственным организациям земельные участки предоставлялись на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды, о чем имеются соответствующие свидететельства, эти их права никем не были оспорены, поэтому перевод земельного участка в другую категорию не мог быть осуществлен без согласия этих организаций.

Кроме того, перевод земельных участков в земли лесного фонда ухудшает положение арендаторов и землепользователей участков земель сельскохозяйственного назначения, так как они теряют право на приобретение земельных участков в собственность. Таким образом, их права были нарушены.

В таких случаях возможность перевода покрытых лесом земельных участков в земли лесного фонда возможна в основном только при добровольном отказе сельскохозяйственной организации от прав на участок – что, кстати, является вполне реальным, так как для них существует установленная законом обязанность переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на аренду либо собственность; если штрафы за нарушение этой обязанности будут активно применяться, то в условиях, когда вследствие сверхкрупных размеров занятых лесами участков они имеют высокую выкупную цену и арендную плату, такие отказы будут нередкими.

Кроме того, органы управления субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы земельного надзора должны активнее использовать возможность привлечения к административной ответственности и в дальнейшем принудительного прекращения прав на земельный участок организаций в связи с неиспользованием ими этого земельного участка или использования его не в соответствии с целевым назначением.

В то же время представляется, что какое-то количество лесов может и должно находиться на землях сельскохозяйственного назначения. Небольшие леса, расположенные между участками сельскохозяйственных угодий, составляют единый агроландшафт, к задаче сохранения которого в нашей стране мы только приходим в связи с новым взглядом на устойчивое развитие сельских территорий как комплексное развитие аграрного производства и сельской инфраструктуры, сохранение и рациональное использование См., например: Решения Ярославского областного суда: от 28 октября 2011 г. по делу № 3-50/2011, от 6 октября 2011 г. по делу № 3-49/2011, от 4 октября 2011 г. по делу № 3-46/2011, от 30 августа 2011 г. по делу № 3-39/2011, от 28 июня 2011 г. по делу № 3-33/2011, от 14 июня 2011 г.

природных ресурсов в сельских регионах, с перспективой сохранения традиционного сельского образа жизни, развития экологически чистых способов производства сельскохозяйственной продукции, агротуризма.

В этих целях в законодательстве должно быть возрождено понятие сельских лесов – по аналогии с городскими лесами. В принципе достаточно было бы некоторого уточнения лесного законодательства. Как справедливо отмечает профессор О.И. Крассов в упоминавшейся выше статье: «Лесные участки и леса могли бы юридически существовать на указанных выше землях, если бы в ЛК было закреплено юридическое понятие леса и если бы лесной участок был определен как земельный участок, покрытый лесной растительностью или предназначенный для ее восстановления».

Сельские леса в этом случае в соответствии со ст. 10 Лесного кодекса РФ могли бы быть отнесены к защитным лесам и на них распространялся бы режим их охраны.

Чаще всего признание возможности нахождения лесов на землях сельскохозяйственного назначения вызывает сомнения и опасения в связи тем, что земельные участки, на которых они располагаются, могут перейти в частную собственность. Разумеется, не сама по себе частная собственность является негативным фактором, а такие последствия, как ограничение нахождения граждан в частном лесу, вероятность вырубки лесных насаждений, перепродажи земельного участка под застройку и т.д.

Однако нельзя не учитывать и того, что земельное законодательство располагает значительным арсеналом средств, способным обеспечить защиту и рациональное использование покрытых лесом земель. Это ограничение прав собственников земельных участков и лиц, использующих такие участки на другом праве путем, в частности, установления законом дополнительных обязанностей по содержанию лесных насаждений, установления публичного сервитута для нахождения граждан на лесных территориях; это отнесение соответствующих земельных участков к особо ценным сельскохозяйственным угодьям, перевод которых в другую категорию земель не допускается; это введение специального вида разрешенного использования таких земельных участков и т.п. В конце концов, возможно законодательное ограничение оборота таких земельных участков.

При этом представляется правильным, чтобы земельные участки под сельскими лесами находились в основном в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Примером того, что эта задача вполне решаема, может быть ситуация с защитными лесонасаждениями на землях сельскохозяйственного назначения. Хотя по терминологии действующего законодательства, о которой говорилось выше, они называются лесными насаждениями, фактически они тоже представляют собой леса. Аналогичные лесные насаждения, но расположенные на землях лесного фонда, относятся к защитным лесам (государственные защитные лесные полосы, противоэрозионные леса) и к особо защитным участкам лесов (почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль склонов оврагов).

Почвозащитные, водорегулирующие и иные свойства лесов используются в сельском хозяйстве для защиты земель от эрозии, деградации, от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного характера; лесозащитные полосы высаживаются по границам сельскохозяйственных угодий, а также на оврагах, балках и т.п.

Во многих субъектах Российской Федерации к настоящему времени приняты решения по скорейшему оформлению в собственность этих субъектов находящихся в неразграниченной государственной собственности земельных участков, занятых защитными лесными насаждениями.

В Белгородской области управление лесами Белгородской области определено уполномоченным органом исполнительной власти области, осуществляющим государственное управление в области:

охраны (в том числе организации мер пожарной безопасности и тушения пожаров), защиты и воспроизводства лесных насаждений, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Белгородской области; обеспечения создания информационного банка данных о лесных насаждениях на землях сельскохозяйственного назначения и иных категорий земель, находящихся в собственности Белгородской области, проведения мониторинга состояния лесных насаждений1.

Некоторые субъекты Российской Федерации разработали и приняли нормативные правовые акты, регулирующие отношения по использованию рассматриваемых лесонасаждений.

Закон Краснодарского края от 5 апреля 2010 г. «О сохранении и воспроизводстве защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения» регулирует использование, охрану, защиту и воспроизводство таких насаждений на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности Краснодарского края.

Постановление Правительства Белгородской области от 25 июля 2011 г. № 272-пп.

Этим Законом, в частности, вводится ведение реестра защитных лесных насаждений, расположенных на указанных землях (включает информацию о площадях, месторасположении участков, породном составе, возрасте и состоянии защитных лесных насаждений), определяется порядок финансирования и государственной поддержки агролесомелиоративных мероприятий. Установлено, что мероприятия по лесоразведению и реконструкции защитных лесных насаждений на указанных землях проводятся органом исполнительной власти Краснодарского края, осуществляющим управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также инвесторами. В свою очередь собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы земель сельскохозяйственного назначения, занятых защитными лесными насаждениями, обязаны не реже одного раза в семь лет осуществлять рубки ухода и санитарные рубки в соответствии с рекомендациями по ведению хозяйства в защитных лесных насаждениях и обеспечивать охрану от незаконных рубок, пожаров, загрязнения и иного негативного воздействия, других действий, причиняющих вред защитным лесным насаждениям, а также защиту от вредителей и болезней. Определен также максимальный размер арендной платы за земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной собственности Краснодарского края, занятые защитными лесными насаждениями (0,15% кадастровой стоимости этих земельных участков).

Закон Воронежской области от 5 апреля 2011 г. «О сохранении и воспроизводстве защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения в Воронежской области» охватывает более широкий круг отношений, регулируя вопросы сохранения и воспроизводства всех защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения, а не только находящихся в государственной собственности области.

Особенностью этого закона является установление подробного перечня ограничений в использовании земельных участков, занятых защитными лесными насаждениями. На них запрещается:

– вырубка деревьев и кустарников, а также их повреждение и уничтожение (при этом отдельной статьей областного закона определяется, в каких случаях такая вырубка разрешается – при реализации проектов строительства, утвержденных в установленном порядке и имеющих положительное заключение государственной экологической экспертизы; осуществлении рубок защитных лесных насаждений, направленных на улучшение породного состава и качества защитных лесных насаждений, повышение их устойчивости к негативным воздействиям и экологической роли; чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и при ликвидации их последствий;

разводить костры, жечь опавшую листву и сухую траву, совершать иные действия, создающие пожароопасную обстановку;

– осуществлять проезд и (или) стоянку транспортных средств и иной техники, кроме техники, используемой для эксплуатации данных территорий и ухода за защитными лесными насаждениями;

– размещать различные грузы, в том числе строительные материалы;

– осуществлять ремонт, мойку транспортных средств и иной техники, слив отходов;

– захламлять и загрязнять территории защитных лесных насаждений;

– осуществлять выпас скота, приводящий к повреждению либо уничтожению деревьев и (или) кустарников;

– возводить временные сезонные постройки с повреждением либо уничтожением деревьев и (или) кустарников.

Соответственно в Кодекс об административных правонарушениях области введена статья, устанавливающая ответственность за нарушение приведенных запретов.

В Ставропольском крае разработана эффективная система оказания государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям на создание и содержание защитных лесных насаждений. В соответствии с утвержденным постановлением Правительства Ставропольского края от 18 июня 2008 г. Порядком предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат, связанных с созданием новых защитных лесных насаждений и уходными работами за ними до ввода их в эксплуатацию, реконструкцией и рубками ухода в старовозрастных защитных лесных насаждениях, с учетом затрат, связанных с изготовлением проектно-сметной документации субсидии предоставляются в размере 90% от стоимости выполненных работ. Среди условий предоставления субсидий – наличие в границах землепользования защитных лесных насаждений; выполнение соответствующих работ специализированными в области лесного хозяйства организациями; отсутствие фактов нарушений утвержденных в Ставропольском крае Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. В случае установления факта неисполнения условий предоставления субсидий, либо предоставления ложных сведений в целях получения субсидий, либо нецелевого использования субсидий получатель обязан вернуть сумму субсидий в краевой бюджет.

В заключение хотелось бы коснуться вопросов отнесения отдельных видов деятельности, связанной с разведением лесных насаждений, содержанием лесопитомников, уходом за лесопосадками, к сельскому хозяйству.

Выше уже отмечалось, что на протяжении последних десятилетий в нашей стране управлением ведением лесного хозяйства периодически относилось к сельскохозяйственному ведомству.

Оставляя в стороне вопрос о том, что количество реорганизаций в этой сфере перешло все мыслимые пределы и не способствует делу охраны и рационального использования лесов, а также вопрос о том, какой орган управления является более эффективным, отметим, что сельскохозяйственная и лесная деятельность близки по своей природе. Как сельское, так и лесное хозяйство связано с выращиванием растений. Поэтому общими для этих сфер деятельности являются, в частности, вопросы селекции, семеноводства, защиты от болезней и вредителей.

В большинстве европейских стран, а также в США лесоводство в соответствии с законодательством относится к сельскому хозяйству.

Например, в Венгерской Республике в соответствии с положениями Закона LV, 1994 г. о пахотных землях сельскохозяйственной деятельностью считается сфера производства, охватывающая растениеводство, садоводство, животноводство, рыболовство, рыбоводство, охотничье хозяйство, лесоводство, а также ведение смешанной хозяйственной деятельности1.

Согласно ст. 2135 Итальянского гражданского кодекса аграрным предпринимателем является лицо, занимающееся одним из следующих видов деятельности: возделывание земель, лесоводство, животноводство и связанными с этими видами деятельности. Под возделыванием земель, лесоводством и животноводством понимаются виды деятельности, направленные на поддержание и развитие биологического цикла или одной из фаз такого цикла растительного или животного характера, при осуществлении которых используются или могут использоваться земля, лес или воды, как пресные и соленые, так и морские2.

В США лесоводство, сбор и переработка древесной смолы и сока также относятся к сельскохозяйственной деятельности3.

См.: Аграрное законодательство зарубежных стран и России / под ред. Е.Л. Мининой. М., Соответственно, в этих странах и земли, используемые под лесоводство, относятся к сельскохозяйственным землям.

В США к изначально сельскохозяйственным землям относятся земли, используемые для пастбищ и лесоводства, сбора различных лесных продуктов. Земли лесных участков включаются в сельскохозяйственные земли в тех штатах, где леса есть или в тех, где ведется их облеснение (лесоводческая деятельность). Земли, засаженные молодыми деревьями, во всех штатах относятся к сельскохозяйственным землям1.

В Венгрии субъектами прав на участки пахотной земли могут быть венгерские физические лица, которым могут принадлежать на праве собственности земельные участки не только для ведения личного или фермерского хозяйства, садоводства и т.п., но и деятельности в отрасли лесоводства2.

Причем в этой стране одной из организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц, действующих в аграрном секторе, являются лесоводческие товарищества. Лесоводческое товарищество ведет самостоятельную, непосредственно связанную с лесным хозяйством хозяйственную деятельность, в качестве которой закон называет: сбор семян, выращивание саженцев; лесонасаждение; восстановление лесов и их охрана; лесопользование на основании договоров аренды3.

В нашей стране особое значение имело бы включение деятельности по лесоразведению, выращиванию саженцев лесных растений, содержанию лесопитомников, уходу за лесными насаждениями и их восстановлению в перечень видов деятельности, относящейся к сельскохозяйственной, с тем чтобы кооперативы и другие организации, а также фермеры, которые ею занимаются, могли относиться к сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства», что, в свою очередь, позволит им получать соответствующие льготы и средства государственной поддержки. Это даст возможность более активно развивать указанные направления лесного хозяйства за счет привлечения частного предпринимательства.

См.: Аграрное законодательство зарубежных стран и России. С. 231.

прАвовые неопределенности и юридические риски в сФере использовАния и охрАны Городских лесов Как отмечается в литературе, правовая категория «городские леса» известна российскому законодательству более двухсот лет:

упоминание о них содержалось еще в Лесном уставе 1802 г. Однако на всем протяжении развития законодательства о городских лесах их правовое положение характеризовалось крайней неопределенностью. Действующее законодательство в этом смысле не является исключением. По мнению Н.Г. Нарышевой, не представляется возможным признать, что лесное законодательство определяет специфику правового положения городских лесов достаточно полно1.

Отсутствие в Лесном кодексе Российской Федерации правового режима охраны и использования городских лесов создает ситуацию правовой неопределенности и двойные юридические риски: с одной стороны, риск ненадлежащей охраны городских лесов; с другой стороны, риск их ненадлежащего использования. Поэтому в федеральном лесном законодательстве должны быть определены четкие подходы к охране и использованию городских лесов. Анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить следующие основные правовые неопределенности, препятствующие эффективной правовой охране и защите городских лесов.

В настоящее время в законодательстве отсутствует как определение леса вообще, так и определение «городского леса» в частности. В литературе данный факт рассматривается в отрицательном контексте и отмечается, что лес более не может рассматриваться только в качестве сырья, природного ресурса, потребительские свойства которого имеют наивысшую ценность2.

Из анализа ст. 23 ЛК РФ можно сделать вывод о том, что городские леса – это те леса, которые расположены на землях населенных пунктов в границах, определенных границей населенного См.: Нарышева Н.Г. Глава 13. Мониторинг законодательства о городских лесах // Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: научно-практическое пособие / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: ИД «Юриспруденция», См.: Василишина М.О. О необходимости определения базовых понятий Лесного кодекса РФ // пункта. Но будет ли данное определение достаточным с точки зрения четкого отграничения городских лесов от иных растительных комплексов?

Исходя из смысла ст. 23 ЛК РФ, городские леса располагаются на территории населенных пунктов и подразделяются на лесничества и лесопарки. Однако данная правовая ситуация не снимает вопрос соотношения городских лесов с зелеными зонами, лесопарковыми зонами.

На наш взгляд, определение понятия городских лесов в ЛК РФ не является необходимым с учетом того, что в Кодексе в принципе отсутствует определение термина «лес». Если обратиться к Лесному кодексу РФ 1997 г., то в нем определение городских лесов совпадает с определением, установленным в действующем Лесном кодексе РФ, а именно в виде указания на расположение лесов в границах населенных пунктов.

Вместе с тем более важной проблемой является соотношение термина «городские леса» с зелеными и лесопарковыми зонами. Согласно п. 4 Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. № 1007, лесопарковые и зеленые зоны могут устанавливаться на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, на которых расположены леса, а также в городских и сельских поселениях, в которых расположены леса (за исключением городских лесов).

В законодательстве следует более четко разграничить по своему функциональному назначению и правовому режиму городские леса, лесопарковые зоны и зеленые зоны, чтобы не допустить дублирования правовых режимов указанных территорий. Между тем такое наложение уже происходит в законодательстве применительно к лесопарковым зонам и городским лесам, о чем будет сказано далее.

Следует отметить также неопределенность роли градостроительного законодательства в обеспечении правового режима городских лесов.

По мнению Н.Г. Нарышевой, одной из основных задач правового мониторинга законодательства о городских лесах является выявление межотраслевых коллизий и поиск путей гармонизации лесного и градостроительного законодательства в части правового регулирования использования городских лесов. Анализируя лесное и градостроительное законодательство, она приходит к выводу о том, что градостроительное законодательство допускает использование территории, занятой городскими лесами, для целей, которые несовместимы с целевым назначением и полезными функциями городских лесов1.

С данным выводом можно поспорить, так как задачей градостроительного законодательства является не определение режима городских лесов, а установление процедур градостроительной деятельности. Как представляется, правовая неопределенность режима городских лесов – недостаток не градостроительного, а лесного законодательства2.

Этот подход косвенно подтверждается и Н.Г. Нарышевой, которая указывает, что не во всех случаях общих требований лесного законодательства об использовании защитных лесов, установленных ст. 12 и 102 Лесного кодекса РФ, оказывалось достаточно для недопущения использования территории, занятой городскими лесами, под застройку. Как пример недостаточной определенности градостроительного законодательства, автор указывает также на отсутствие единообразного подхода в документах градостроительного зонирования к определению режима использования городских лесов3.

Однако посредством генеральных планов устанавливается функциональное зонирование территории муниципального образования, в том числе населенных пунктов. По общему правилу, путем принятия генерального плана для определенной территории устанавливается соответствующий вид функциональной зоны, которая получает более детальный правовой режим посредством принятия правил землепользования и застройки муниципального образования.

Вместе с тем применительно к городским лесам указанное правило действует с ограничениями. В данном случае в утверждаемой части генерального плана может и должна быть отражена существующая функциональная зона городских лесов, которая не может быть изменена только путем принятия или изменения генерального плана муниципального образования. В противном случае принятый генеральный план, изменяющий «в одностороннем порядке» границы или вид функциональной зоны городского леса, См.: Нарышева Н.Г. Указ. соч. С. 219, 220.

См. подробнее: Кичигин Н.В. Правовые проблемы охраны и использования городских лесов // Правовое регулирование использования и охраны лесов: Тезисы докладов научно-практической конференции 6 июня 2011 г. / под общ. ред. Е.Л. Мининой. М., 2011. С. 175–178; Кичигин Н.В. Городские леса: режим охраны и использования // Журнал российского права.

2011. № 6. С. 28–34.

См.: Нарышева Н.Г. Указ. соч. С. 220, 221.

может быть отменен в судебном порядке, что уже имело место на Следует также подчеркнуть, что, как и в случае с генеральными планами муниципальных образований, изменение вида разрешенного использования городских лесов, с рекреационного использования, например на строительство, только путем принятия или внесения изменений в правила землепользования и застройки противоречит федеральному законодательству.

По мнению А.А. Борисова, в области определения правового режима городских лесов приоритет должен отдаваться лесному законодательству. Охрана, воспроизводство и рациональное использование лесов должны осуществляться в соответствии с лесохозяйственными регламентами лесничеств и лесопарков1.

В связи с изложенным, с целью исключения дублирования при определении правового режима городских лесов представляется целесообразным согласиться с предложением Н.Г. Нарышевой об исключении городских лесов из сферы действия градостроительных регламентов. Данный механизм установлен ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ2. При этом виды разрешенного использования городских лесов должны определяться в лесохозяйственных регламентах, утверждаемых органами местного самоуправления. Однако границы и статус городских лесов должны находить свое отражение в картах функционального зонирования территорий муниципальных образований в составе генеральных планов муниципальных образований.

Существует правовая неопределенность в вопросе собственности на городские леса и разграничении полномочий по охране и использованию городских лесов.

При этом определение форм собственности на земли, занятые городскими лесами, следует считать первоочередной задачей. То, что формы собственности на городские леса в действующем законодательстве не определены, создает значительные трудности в правоприменительной практике.

В определенных случаях городские леса могут находиться в федеральной собственности. Это связано с тем, что на некоторые земельные участки, занятые городскими лесами, было зарегистрировано право государственной собственности Российской Федерации.

См.: Борисов А.А. Роль зонирования территорий в определении правового режима городских лесов // Правовое регулирование использования и охраны лесов: Тезисы докладов научнопрактической конференции 6 июня 2011 г. С. 188.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |
 


Похожие работы:

«Заключительный отчет Тридцать пятого Консультативного совещания по Договору об Антарктике КОНСУЛЬТАТИВНОЕ СОВЕЩАНИЕ ПО ДОГОВОРУ ОБ АНТАРКТИКЕ Заключительный отчет Тридцать пятого Консультативного совещания по Договору об Антарктике ТОМ II Хобарт, Австралия 11 - 23 июня 2012 г. Секретариат Договора об Антарктике Буэнос-Айрес 2012 Консультативное совещание по Договору об Антарктике (35-е: 2012 : Хобарт) Заключительный отчет Тридцать пятого Консультативного совещания по Договору об Антарктике...»

«Антитраст по-европейски: как направить российскую антимонопольную политику на развитие конкуренции Москва 2013 1 Рабочая группа: С.В. Габестро, Член Генерального совета Общероссийской общественной организации Деловая Россия, генеральный директор НП НАИЗ, А.С. Ульянов, сопредседатель Национального союза защиты прав потребителей России, член рабочей группы по развитию конкуренции Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, к.э.н. Л.В. Варламов, начальник аналитического отдела НП...»

«Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПЕРЕРАБОТКИ НЕФТЯНОГО (ПОПУТНОГО) ГАЗА ИЗДАНИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ СОДЕРЖАНИЕ Введение................................................ 4 1. Современное состояние нормативно правовой базы, регулирующей добычу и утилизацию нефтяного (попутного) газа в России............. 6 1.1. Определение понятия нефтяной (попутный) газ....................»

«Благотворительный фонд БЕРЕГА СПРАВОЧНОЕ ПОСОБИЕ В ПОМОЩЬ ДЕТЯМ-СИРОТАМ Краткий обзор законодательства субъектов Российской Федерации по мерам социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей Москва 2012 УДК 349.3:364.65-053.2-058.862(470-3) ББК 65.272 К26 К26 В ПОМОЩЬ ДЕТЯМ-СИРОТАМ. Краткий обзор законодательства субъектов Российской Федерации по мерам социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Справочное пособие / Отв.ред....»

«Акты правосудия как источники административного права Д.Н. Бахрах1, А.Л. Бурков2 Анализ юридической литературы и действующего законодательства позволяет сделать вывод, что существуют три формы влияния актов правосудия, точнее, судебной практики на нормативную базу: • прецедент; • разъяснения по вопросам судебной практики – постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; • решения судов о признании нормативных актов незаконными (судебный нормоконтроль). Относительно...»

«Март 2014 года COFI/2014/Inf.15/Rev.1 R КОМИТЕТ ПО РЫБНОМУ ХОЗЯЙСТВУ Тридцать первая сессия Рим, 9-13 июня 2014 года ПРИМЕНЕНИЕ КОДЕКСА ВЕДЕНИЯ ОТВЕТСТВЕННОГО РЫБОЛОВСТВА И СООТВЕТСТВУЮЩИХ ДОКУМЕНТОВ ВВЕДЕНИЕ В документе представлен подробный анализ информации, представленной членами 1. ФАО, региональными рыбохозяйственными организациями (РРХО) и неправительственными организациями (НПО), заполнившими вопросник по применению Кодекса ведения ответственного рыболовства (Кодекса) и соответствующих...»

«ГОСО РК 3.09.334-2006 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБЩЕОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ СТАНДАРТ ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН МАГИСТРАТУРА Специальность 6N0706 – Геология и разведка месторождений полезных ископаемых Дата введения 2006.09.01. 1 Область применения Настоящий стандарт разработан на основе ГОСО РК 5.03.002-2004 и устанавливает требования к государственному обязательному минимуму содержания образовательных программ магистратуры и уровню подготовки его выпускников по специальности 6N0706 – Геология и разведка...»

«Сергей Зверев Балканский легионер Сергей Иванович Зверев Командир отряда Иностранного легиона Мишель Мазур получает несложное на первый взгляд задание. С подразделением миротворцев он должен отправиться в Косово и взять под контроль разгорающийся сербо-албанский конфликт. Прибыв на место, легионеры применили новейший психотропный генератор, управляющий эмоциями людей. Внезапно албанцы похищают бойца из отряда Мазура и в качестве выкупа требуют уникальный генератор, но бывший российский...»

«Официальное еженедельное издание ВЕДОМОСТИ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ Красноярск 2012 Тексты законов края и иных актов, принятых органами государственной власти края, опубликованные в Ведомостях высших органов госудрственной власти Красноярского края, являются официальными документами, на которые можно ссылаться в юридической практике. Из Закона Красноярского края от 18 декабря 2008 г. № 7-2627 О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов...»

«СОДЕРЖАНИЕ 1 Введение 2 Организационно-правовое обеспечение образовательной деятельности. 3 3 Общие сведения о реализуемой основной образовательной программе. 5 3.1 Структура и содержание подготовки бакалавров 3.2 Сроки освоения основной образовательной программы 3.3 Учебные программы дисциплин и практик, диагностические средства. 18 3.4 Программы и требования к итоговой государственной аттестации. 21 4 Организация учебного процесса. Использование инновационных методов в образовательном...»

«2 СОДЕРЖАНИЕ 1. Общие сведения о направлении. Организационно- правовое обеспечение образовательной деятельности. 4 2. Структура подготовки бакалавров. Сведения по основной образовательной программе.. 4 3 Содержание подготовки бакалавров.. 5 3.1 Учебный план.. 6 3.2 Учебные программы дисциплин и практик, диагностические средства 8 3.3 Программы и требования к выпускным квалификационным испытаниям. 10 4. Организация учебного процесса. Использование инновационных методов в образовательном...»

«ЭПОС ДАВИД САСУНСКИИ И АРМЯНСКАЯ КЛАССИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА В ОЦЕНКЕ А. ФАДЕЕВА ГАЯНЭ АГАЯН Одним из выдающихся творений мирового фольклора является эпос Давид Сасуиский, охарактеризованный Ов. Туманяном как величайшая сокровищница прожитой жизни, духовных возможностей армянского народа и неоспоримое свидетельство его величия в глазах мира. По словам академика И. Орбели, четыре поколения героев эпоса, друг друга дополняя, вернее, вместе составляя одно целое, отразили в себе представления...»

«ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ АБХАЗИЯ О Национальном банке Республики Абхазия (Банке Абхазии) (с изменением и дополнением от 15 июня 2011 г. № 2942-с-IV) Глава 1. Общие положения Статья 1 Статус, цели деятельности, задачи, функции, полномочия Национального банка Республики Абхазия (Банка Абхазии) определяются Конституцией Республики Абхазия, настоящим Законом и другими законами. Банк Абхазии является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Республики Абхазия и своим...»

«СВОД ПРАКТИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРИМЕНЕНИЮ СРЕДСТВ КОНТРАЦЕПЦИИ Издание второе Первоначально опубликован на английском языке “Selected practice recommendations for contraceptive use” – 2nd ed., World Health Organization, 2005; ISBN 92 4 156284 6 (NLM classication: WP 630). Данный документ переведен на русский язык Программой Репродуктивного здоровья и исследований Европейского регионального бюро ВОЗ в рамках Программы стратегического сотрудничество Всемирной Организации Здравоохранения и...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВЕДЕНИЕ Учебник Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника по дисциплине Правоведение для студентов высших учебных заведений, обучающихся по неюридическим специальностям МОСКВА 2004 2 Правоведение: Учебник для вузов / Под редакцией М.И. Абдулаева – М.: Финансовый контроль, 2004. – 561 с. – (Серия Учебники для вузов). Рецензенты: Калпин А.Г. – доктор юридических...»

«Организация Объединенных Наций A/HRC/WG.6/7/GMB/1 Генеральная Ассамблея Distr.: General 20 January 2010 Russian Original: English Совет по правам человека Рабочая группа по универсальному периодическому обзору Седьмая сессия Женева, 819 февраля 2010 года Национальный доклад, представляемый в соответствии с пунктом 15 a) приложения к резолюции 5/1 Совета по правам человека* Гамбия * Настоящий документ до его представления в службы перевода Организации Объединенных Наций не редактировался....»

«1 Содержание 1 Введение 2 Организационно-правовое обеспечение образовательной деятельности 3 Общие сведения о реализуемой основной образовательной программе 3.1 Структура и содержание подготовки специалистов 3.2 Сроки освоения основной образовательной программы 3.3 Учебные программы дисциплин и практик, диагностические средства 3.4 Программы и требования к итоговой государственной аттестации. 11 4 Организация учебного процесса. Использование инновационных методов в образовательном процессе 5...»

«РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О СТАТУСЕ ЧЛЕНА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ И СТАТУСЕ ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в ред. Федеральных законов от 05.07.1999 N 133-ФЗ, от 12.02.2001 N 9-ФЗ, от 04.08.2001 N 109-ФЗ, от 09.07.2002 N 81-ФЗ, от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 10.01.2003 N 8-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 22.04.2004 N 21-ФЗ, от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 16.12.2004 N 160-ФЗ, от 09.05.2005 N 42-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ (ред....»

«РАЗДЕЛ III. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 1990-Х ГОДОВ И НАЧАЛА ХХI ВЕКА Глава 7. Федеральное законодательство как фактор образовательной политики первого постсоветского десятилетия: логика, типология и пределы влияния § 1. Логика и типология федерального образовательного законодательства 1990-х годов Под государственной политикой абсолютное большинство российских исследователей (тем более – публицистов) неизменно понимают политику президента...»

«СОДЕРЖАНИЕ Стр. 1 ВВЕДЕНИЕ 2 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 3 ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ О РЕАЛИЗУЕМОЙ ОСНОВНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПРОГРАММЕ 3.1 Структура и содержание подготовки магистрантов 3.2 Сроки освоения основной образовательной программы 3.3 Учебные программы дисциплин и практик, диагностические средства 3.4 Программы и требования к итоговой государственной аттестации 4 ОРГАНИЗАЦИЯ УЧЕБНОГО ПРОЦЕССА. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИННОВАЦИОННЫХ МЕТОДОВ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ. 5...»






 
© 2014 www.kniga.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Книги, пособия, учебники, издания, публикации»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.