WWW.KNIGA.SELUK.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА - Книги, пособия, учебники, издания, публикации

 


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |

«use and proTeCTIon of foresTs proBLems of reaLIZaTIon of LegIsLaTIon CoLLeCTIon of arTICLes editor-in-chief e.L. minina Moscow Jurisprudence 2012 ИнстИтут ...»

-- [ Страница 1 ] --

The InsTITuTe of LegIsLaTIon and ComparaTIve Law

under The governmenT of The russIan federaTIon

use and proTeCTIon

of foresTs

proBLems of reaLIZaTIon

of LegIsLaTIon

CoLLeCTIon of arTICLes

editor-in-chief

e.L. minina

Moscow

Jurisprudence

2012

ИнстИтут законодательства И сравнИтельного правоведенИя

прИ правИтельстве россИйской ФедерацИИ ИспользованИе И оХрана лесов проБлеМЫ реалИзацИИ з а к о н о д ат е л ь с т в а сБорнИк статей ответственный редактор е.л. Минина Москва Юриспруденция УДК 349. ББК 67. И Одобрено на секции частного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Рецензенты:

Е.Н. Хмелева – руководитель программы WWF России по экологическому праву, кандидат юридических наук;

Н.Г. Семилютина – заведующая отделом гражданского законодательства зарубежных государств Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук.

Reviewers:

E.N.Hmeleva – program manager of WWF-Russia Workshop on Environmental Law, Ph.D.;

N.G.Semilyutina – Head of Department of Civil legislation of foreign States Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law.

Использование и охрана лесов: проблема реализации законодаИ88 тельства: сборник статей / отв. ред. к.ю.н. Е.Л. Минина. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИД «Юриспруденция», 2012. – 256 с.

ISBN 978-5-9516-0598- Настоящее издание представляет собой сборник научных статей, подготовленных ведущими учеными и специалистами в области экологического права, которые рассматривают наиболее актуальные вопросы развития и совершенствования лесного законодательства и практики его реализации. В книге затронуты как теоретические правовые проблемы, так и конкретные задачи в области рационального использования лесов и усиления их охраны в нашей стране, а также проанализирован зарубежный опыт правового регулирования лесных отношений.

Сборник будет интересен и полезен как для научных сотрудников и преподавателей высших учебных заведений, аспирантов и студентов, так и для специалистов лесохозяйственных и природоохранных служб, практикующих юристов и всех, кто интересуется проблемами экологического права.

This publication is a collection of research papers prepared by leading scientists and experts in the field of environmental law, which consider the most pressing issues of development and improvement of forest practices legislation and its implementation. The book raised a theoretical legal issues and specific problems in the management of forests and to strengthen their protection in our country, as well as the analyzed foreign experience of legal regulation of forest relations.

The collection will be interesting and useful for both researchers and university teachers and students, as well as for forestry professionals and environmental services, legal practitioners and anyone interested in issues of environmental law.

ISBN 978-5-9516-0598- УДК 349. ББК 67. 9 © Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, ISBN 978-5-9516-0598- Авторский коллектив С.А. Боголюбов, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации М.М. Бринчук, заведующий сектором эколого-правовых исследований ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации М.И. Васильева, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук Е.А. Галиновская, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук Ю.Л. Долинина, младший научный сотрудник ИЗиСП Ю.Г. Жариков, главный научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации О.А. Золотова, научный сотрудник ИЗиСП Е.Н. Иванова, начальник юридического отдела ФБУ «Кадастровая палата» по Ленинградской области, аспирантка ИЗиСП Н.В. Кичигин, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук М.Н. Копылов, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов, доктор юридических наук Куанг Тьен Нгуен, аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов Е.И. Майорова, доктор юридических наук, профессор Московского государственного университета леса С.В. Макар, доцент Центра по исследованию проблем федерализма и местного самоуправления Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат географических наук Т.А. Меркулова, старший научный сотрудник ИЗиСП Е.Л. Минина, заместитель заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук М.В. Пономарев, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП Е.С. Попова, доцент Государственного университета по землеустройству, кандидат юридических наук О.М. Сакович, старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук Д.О. Сиваков, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук С.В. Соловьева, старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук Н.И. Хлуденева, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук Н.М. Шматков, координатор проектов по лесной политике Всемирного фонда дикой природы (WWF России) В.П. Шрам, старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат экономических наук Ю.И. Шуплецова, заведующий отделом ИЗиСП, кандидат юридических наук S.A. Bogolyubov, Head of Department of Agricultural, Environmental and natural resource legislation of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of Russian Federation M.M. Brinchuk, Head of Environmental and Legal Studies GPI RAS, Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of Russia M.I. Vasilieva, Professor of environmental law and land law faculty of Lomonosov Moscow State University, Doctor of Law E.A. Galinovskаyа, Leading researcher of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law Y.L. Dolinina, Junior Researcher of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation Y.G. Zharikov, Chief researcher of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of Russian Federation O.A. Zolotova, Researcher of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation E.N. Ivanova, Head of Legal Department FBU «Cadastral Chamber» in Leningrad region, a graduate of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation N.V. Kichigin, Leading researcher of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law M.N. Kopylov, Professor of International Law, Russian Peoples’ Friendship University, Doctor of Law Thien Quang Nguyen, a graduate student of International Law of Russian Peoples’ Friendship University E.I. Maiorova, Professor of Moscow State Forest University, Doctor of Law S.V. Makar, Assistant Professor of the Center for Research on Federalism and Local Government Finance of the University under the Government of the Russian Federation, Candidate of Geographical Sciences T.A. Merkulova, Senior Research Fellow of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation E.L. Minina, Deputy head of Department of the Agricultural, Environmental and natural resource legislation of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law M.V. Ponomarev, Researcher of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation E.S. Popova, Associate Professor, State University of Land Management, Candidate of Law O.M. Sakowicz, Senior Research Fellow of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law D.O. Sivakov, Senior Research Fellow of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law S.V. Solovyova, Senior Research Fellow of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law N.I. Hludeneva, Leading researcher of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law N.M. Shmatkov, Project coordinator for the Forest Policy World Wide Fund for Nature (WWF Russia) V.P. Schram, Senior Research Fellow of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of economic sciences Y.I. Shupletsova, Head of Department of Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Law Идея написания данной книги возникла в связи со сложившейся в юридической науке ситуацией отсутствия свежих работ монографического характера по лесному праву1 – при том, что вопросам охраны лесов, совершенствования регулирования лесопользования в последние годы в нашей стране уделяется огромное внимание. И это связано не только с такими острыми, но частными проблемами, которые у всех на слуху – недостаточным обеспечением охраны лесов от пожаров, неясностями в порядке решения вопросов прокладки магистралей через земли, занятые лесами (такими, как Химкинский лес) и т.п., а также и с необходимостью определиться с организацией лесной охраны, лесного надзора, разграничением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области управления лесами, оптимизацией порядка проведения лесных конкурсов и аукционов, установлением правовых барьеров на пути незаконной рубки лесов.

Надо отметить также, что вступивший в силу не так давно новый Лесной кодекс Российской Федерации во многом изменил подходы к регулированию лесных отношений, ввел новые понятия, в том числе отличное от имевшегося в прежнем законодательстве понимание леса и лесного участка. Все эти изменения еще требуют своего осмысления, тем более что к настоящему моменту уже появилась практика, в том числе судебная, применения новых норм лесного законодательства, которая требует своего осмысления.

Прошедшая в июне 2011 г. конференция по проблемам правового регулирования использования и охраны лесов, организованная Институтом законодательства, Московским государственным университетом леса и Федеральным Из последних работ можно назвать изданную Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации монографию «Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран» под ред. Ю.И. Шуплецовой. М., 2011.



агентством лесного хозяйства, показала огромный интерес юридической общественности к проблемам лесного права.

Формат конференции не позволил участникам в рамках кратких выступлений развить все положения разработанных ими тем, поэтому авторы наиболее интересных докладов были приглашены к участию в работе над настоящим сборником.

Книга подготовлена большим коллективом авторов, значительную часть которого составляют сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения, а также ведущие ученые Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Института государства и права Российской академии наук, Московского государственного университета леса, других научных и учебных заведений, и практические работники. Соответственно очень широким получился и круг затрагиваемых вопросов, объединенных одной общей темой правовых способов обеспечения эффективного, рационального использования лесов и их охраны в интересах настоящего и будущего поколений. Рассматриваются и теоретические проблемы развития лесного законодательства, права собственности на леса, лесопользования, государственной лесной политики, и более узкие вопросы, касающиеся учета лесов, правового режима отдельных видов лесов, охраны леса от загрязнений, борьбы с незаконными рубками, лесовосстановления, использования лесов для нужд охотничьего хозяйства, применения новых норм законодательства о лесном надзоре. Таким образом, читателю предстает вся палитра тем, которые волнуют сегодня не только представителей юридической науки, но и всех, кто неравнодушен к состоянию одного из важнейших природных ресурсов, которыми богата наша страна.

На наш взгляд, в научных статьях данного сборника нашли так или иначе отражение все «болевые точки» применения современного законодательства о лесах. При этом по ряду вопросов мнения авторов не совпадают, и это неспроста: подходы к решению некоторых проблем только вырабатываются, а иные из них имеют несколько вариантов решения. Таким образом, читатели приглашаются для научной дискуссии.

Значительное место в работе уделено исследованию зарубежного лесного законодательства, поскольку во многих странах имеются интересные правовые решения в области обеспечения охраны лесов и их рационального использования, а кроме того, требуют изучения и оценки региональные международные соглашения, касающиеся лесов, ратификация которых вызовет необходимость определенной корректировки и российского законодательства. Для научного анализа выбрано законодательство о лесах различных регионов мира: это страны Европы, Азии, Латинской Америки, а также Соединенных Штатов Америки.

Авторский коллектив надеется, что сборник вызовет интерес и послужит толчком к дальнейшему обсуждению проблем развития лесного законодательства в России.

ГосудАрственнАя политикА лесноГо зАконодАтельствА Под принципом общего или публичного лесопользования можно понимать относительно свободное для граждан, для населения комплексное использование лесных богатств для рекреации, охоты, любительского и спортивного рыболовства, сбора и заготовки ресурсов.

Проявлением и гарантией общего лесопользования является обеспечение в ст. 11 Лесного кодекса Российской Федерации (далее также – ЛК РФ) права граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах и осуществление для собственных нужд заготовки и сбора дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов.

Свобода посещения лесов ограничивается необходимостью соблюдать правила пожарной и санитарной безопасности, соблюдения природоохранных обязанностей, запрещением сбора растений, занесенных в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ.

Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным в ЛК РФ, не допускается.

За рубежом используется термин «социальное лесопользование», предполагающий неполучение лесотоварной продукции, создание наилучшей среды для жизни людей, включая как природную среду жизни, рекреацию, защитное лесоразведение, так и традиционные способы использования леса местным населением (от сбора хвороста до подсечно-огневого земледелия в развивающихся странах).

Применяется за рубежом и «лесопользование рекреационное» – формы и способы использования леса для рекреации, совокупность явлений, возникающих в связи с эксплуатацией леса для отдыха (в том числе туризма), то есть не только процесс потребления благ, но и как результат воздействия этого потребления на человека (терапевтический, экономический и другие эффекты), воздействие отдыхающего человека на природу1.

В 1990-х гг. в природоохранном, водном законодательстве использовались термины «общее природопользование, водопользование», осуществлявшиеся без применения специальных устройств и механизмов, но противопоставлявшиеся «специальному природопользованию, водопользованию», осуществлявшемуся с применением специальных устройств и механизмов.

В законодательстве ХХI в. эти понятия должного продолжения и широкого распространения не получают, хотя в водном праве присутствует «общее водопользование», противопоставляемое «обособленному водопользованию». Представляется, что применительно к лесам общее или публичное лесопользование приобретает повышенное значение в связи с актуализацией социальной задачи государства, предусмотренной в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, и посягательством со стороны коррупционного бизнеса на лесные участки.

В последнее десятилетие наблюдаются рост культурных и связанных с ними рекреационных потребностей граждан и одновременно неоднократные попытки посягательства на общее лесопользование как со стороны законодателя, так и практики, что обусловливает более подробное научное обоснование существования и реализации указанного основополагающего принципа лесного права.

Как и другие нормы экологического, природоресурсного, лесного права, общее (публичное) лесопользование основывается на положениях ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36, 42 и 58 Конституции РФ. Научный принцип лесного права в виде нашего понимания общего лесопользования получает и более конкретное, и более общее подтверждение в лесном и ином российском законодательстве, в См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование. М.: Мысль, 1990. С. 272, 273, 406; Защита прав на природные ресурсы / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юрайт, 2009. С. 85–103, 280–299; Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения) // Экологическое право.

2012. № 1; Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран / отв.

ред. Ю.И. Шуплецова / ИЗиСП. М.: Юстицинформ, 2011; Макар С.В. Развитие лесного потенциала России: Предпосылки, проблемы, приоритеты, стратегии. Саратов: ИГиП РАН, 2010.

том числе в федеральных законах «О животном мире», «Об охоте и охотничьем хозяйстве», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Земельном, Градостроительном и Водном кодексах РФ, в Концепции развития гражданского законодательства РФ.

Лесной кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 2007 г., содержит ст. 1 «Основные принципы лесного законодательства». Задача современной науки предполагает хотя бы краткую оценку эффективности либо неэффективности основных принципов, привлечение внимания к тем из них, которые в настоящее время приобретают фундаментальное значение, становятся наиболее актуальными, способствуют обеспечению предсказуемости и стабильности лесного законодательства, его развитию в соответствии с нормами-принципами Конституции Российской Федерации и социально-политической ситуацией в стране и мире.

При этом немаловажным представляются генезис, характер внесения изменений в лесное законодательство и тесно связанную с ними степень реализации его принципов. Это необходимо и неизбежно для эффективного воздействия на практику, на ход обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, масштаб участия граждан в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса. Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности и здоровья человека является основным принципом охраны окружающей среды, конкретизируемым в ст. 17–19, 53, 55 и др. ЛК РФ1.

Избавляясь от сиюминутных эмоций, полезно изучать и понимать состояние и соотношение принципов законодательства, уровня их использования, формулировать некоторые научно-практические выводы, чтобы не допускать прежних ошибок, обеспечить модернизацию и улучшение социальной, экономической, правовой обозримой жизни.

Принципы, основные начала законодательства составляют стержень каждой отрасли права и законодательства, служат каркасом правовых норм и законодательных требований, нередко становятся основой их применения в административной, судебной и арбитражной практике. Кажущаяся декларативность принциСм.: Правовое регулирование использования и охраны лесов. Тезисы докладов научно-практической конференции. ИЗиСП, МГУЛ. М., 2011; Боголюбов С.А. Экологическое (природоресурсное) право: учебник для вузов. М.: Конракт; Волтерс Клувер, 2010; Гогаева М.Т. Правовой механизм принятия экологически значимых решений: дис.... канд. юрид. наук. М.: ИГиП РАН, 2011; Орлов М.И. Очерки лесоустройства в его современной практике. М.; Л.: Новая деревня, пов, будучи закрепленной в законодательстве, лишается рекомендательного характера и приобретает обязательность1.

Законодательству большинства государств Европы и Америки не было свойственно изложение его принципов, предпочтение отдавалось непосредственному правовому регулированию общественных отношений, установлению правоотношений. Однако последние десятилетия в международном праве наблюдаются процессы по установлению норм «мягкого права», то есть определению общих направлений развития законодательства. Эта тенденция по мере роста правовой культуры и развития правосознания начинает оказывать свое воздействие на формирование принципов национального законодательства и права2.

Устойчивое управление лесами и развитие проявляется в поддержании их средозащитных, водоохранных, санитарно-гигиенических, оздоровительных свойств, обеспечении социальных, рекреационных и иных гуманитарных услуг в лесах, что соответствует социальному характеру государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что предусматривается в ст. 7 Конституции РФ.

Право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. Конституции РФ) предполагает права на пребывание в лесах, на заготовку и сбор пищевых и иных недревесных лесных ресурсов, лекарственных растений и т.п., предусмотренных в ст. 11, 33, и др. ЛК РФ. Федеральным законом 2010 г. № 442-ФЗ, восстановившим централизованную лесную охрану и усилившим меры охраны лесов, а также постановлением Правительства РФ от 17 мая 2011 г.

№ 376 «О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие пожаров» подтверждены возможности запрещения пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах исключительно федеральным законом.

Однако вызывают недоумение появившиеся на официальном сайте Государственной Думы в 2011 г. предложения ряда ее депуСм.: Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: Городец, 2005; Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г., Емельянова В.Г., Панкратов И.Ф. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». М.: Норма, 2000. С. 17, 18; Черепанова Е.В. Формирование модели отраслевого правового мониторинга // Журнал российского права. 2011.

Лесное законодательство зарубежных стран. М.: Юридическая литература, 1973; Влияние международного права на национальное законодательство. М.: Юриспруденция, 2007. С. 641–666;

Аверина К.Н. Правовая охрана лесов: сравнительно-правовой анализ: дис.... канд. юрид.

наук. М.: ИГиП РАН, 2011; Шуплецова Ю.И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах:

дис.... канд. юрид. наук. М.: ИЗиСП, 2000; Тяпкин М.О. Охрана лесов Томской губернии во второй трети ХIХ – начале ХХ в. Барнаул: Азбука, 2006.

татов об ограничении пребывания граждан в лесах не только федеральными законами, но и указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, что противоречит п. 4 ст. 11 ЛК РФ о запрещении доступа граждан в соответствии с федеральными законами и п. 6 той же статьи ЛК РФ о недопущении ограничения пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным в ст. 11 ЛК РФ.

В настоящее время эта законодательная инициатива отклонена в Комитете по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы РФ, но появление подобного предложения, уже вносимого, кстати, семь лет назад, а затем периодически возобновляемого, настораживает и свидетельствует о наличии тенденции к ограничению свободного пребывания граждан в лесах, к неумелому и необоснованному установлению элементов частной собственности на леса в России.

На это же косвенно направлены законодательные инициативы и новеллы о замене в ЛК РФ требований выборочной рубки для проведения коммуникаций и строительства ряда объектов на сплошную рубку, упрощение перевода лесных площадей в нелесные и лишения защитных лесов части их правового статуса, а также ситуация вокруг Химкинского леса, иных пригородных лесов, лесопарковых и зеленых зон вокруг мегаполисов, перевода земель или земельных участков из одной категории в другую1.

Любые покушения на принцип сохранения санитарно-гигиенических, оздоровительных функций лесов и права каждого на благоприятную окружающую среду, на обеспечивающее их право свободного пребывания в лесах может означать посягательство на выполнение ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, и ч. 3 той же статьи, согласно которой права могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности и здоровья2.

См.: Постановление Правительства РФ от 17 мая 2011 г. № 376 «О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров» // Российская газета. 2011. 25 мая; Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2010 г. № ГКПИ09-1767; Определение кассационной коллегии Верховного суда РФ от 27 апреля 2010 г. № КАС10-181. URL: http://www.greenpeece/ org/Russia/Global/Russia/report/forest/4971230/pdf (дата обращения: 20.08.2012).

См.: Международное и национальное регулирование экологической сферы общества / отв.

ред. Ю.С. Шемшученко, С.А. Боголюбов / М.: ИЗиСП, 2012; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003; Она же. Пребывание граждан в лесах // Аграрное и земельное право. 2007. № 9. С. 11–119; Почему трудно пройти в лес или к речке // Российская газета. 2011. 13 апр.; Быковский В.К. Использование лесов в Российской Федерации:

правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009; Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права. М.: Юрайт, 2011. С. 507–533.

Реализация принципа общего лесопользования обеспечивается применением ряда других принципов и норм лесного права.

Тесно связан с описываемым принципом общего лесопользования переходящий из закона в закон принцип участия граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса. За прошедшие шесть лет в ЛК РФ и в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» внесены десятки дополнений, что отчасти обусловливается потребностями и необходимостью изменения правового регулирования общественных отношений в этой сфере, а отчасти – и, может быть, в большей степени – складывающимся стереотипом сознания большинства россиян, в том числе депутатов, о постоянной «недостаточности нормативно-правовой В общественном мнении преобладают взгляды о необходимости систематического обновления и совершенствования законов, которые якобы не соответствуют изменяющейся социально-экономической ситуации и отстают от жизни. Между тем право призвано не отражать и фиксировать, а регулировать общественные отношения, управлять ими; правоотношения нуждаются в преемственности, в стабильности соответствующей нормативной базы, без чего она не станет достаточно продуктивной и эффективной, рассчитанной на поколения граждан.

От ряда специалистов и депутатов приходится слышать: давайте сейчас скорее примем закон, а дальше будем его подправлять с учетом хода его применения. Правотворческие наука и практика, имеющие многовековую историю, с таким подходом не должны соглашаться, так как частые изменения законов ведут к значительным материальным, нравственным и психологическим издержкам, к подрыву авторитета законодательных, представительных и исполнительных государственных органов власти, к разбалансированности законодательства, его принципов и их реализации, к потере управляемости в обществе.

Давно разработаны проекты и использовался опыт правовых экспериментов и апробации законодательных новелл сначала на части территорий, оценки предварительных итогов правоприменения, прогнозирования последствий принятия и осуществления мониторинга реализации закона. Немаловажны социологические исследования и опросы граждан относительно отношения их к законодательным предположениям и, хотя они не всегда могут быть положены в основу окончательных надлежащих правовых решений, игнорировать и не учитывать их трудно.

Во второй половине ХХ в. в нашей стране практиковалось опубликование законопроектов в печати и их всенародное обсуждение на ее страницах (тогда, правда, законов было в пределах сотни, а в настоящее время их более четырех тысяч). Опыт обсуждения законопроектов «О полиции», «Об образовании», «Об охране здоровья» и ряда других себя оправдывает, демонстрирует положительные стороны привлечения граждан к управлению государством на основе ст. 32 Конституции РФ и лесное законодательство, его изменения могут подвергаться широкому обсуждению, поскольку по выражению российского премьер-министра, высказанному на заседании Правительства РФ, «от того, как будет использоваться лес, зависит благосостояние людей и ситуация в экономике»1.

На очередном съезде работников лесного хозяйства новая концепция ЛК РФ, предусматривающая возможность аренды лесов на срок до 99 лет с правом ее перепродажи, то есть с фактическим признанием прав собственности на леса, была категорически отвергнута делегатами съезда, наблюдающими и знающими состояние лесного хозяйства, активно, своим трудом участвующими в его использовании, охране, защите и воспроизводстве. Проходили парламентские слушания в Государственной Думе РФ и Совете Федерации РФ, совещания в аппарате Правительства РФ, собрания партийных фракций и движений, зеленой и «незеленой» общественности, демонстрируемые по телевидению и в других средствах массовой информации2.

Проблемы публичного лесопользования неоднократно обсуждались в Высшем экологическом совете при Комитете по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы РФ различного состава, в его секциях, в самом Комитете. Общественность, включенная в состав секций Совета, выступала против новелл ЛК, поскольку недопустимы неоправданные ограничения общего лесопользования, неразбериха в разграничении компетенции федеральных, региональных, муниципальных и иных исполнительных органов в области охраны и рационального использования лесов, частая и неоправданная смена и подмена их полномочий, непрофессионализм и невежество в управлении лесами, текучесть См.: Лашкина Е. В лес – по рубли // Российская газета. 2004. 19 марта. С. 1, 2; По данным Левада-центра, исчезновение лесов волнует 26% москвичей и отсутствие зеленых насаждений – 15%. См.: Глас народа // Комсомольская правда. 2011. 6 июня; Кузьмин В. Лес полномочий // Российская газета. 9 сент. 2010; Страхов В.В. Реалистичный взгляд на лесное богатство // Природные ресурсы. 2011. № 5; Лесной ожог // Российская газета. 2011. 23 июня.

См.: Яблоков А. Надо быть пеньком, чтобы принять такой Лесной кодекс // Новая газета. 2004.

5–7 апр. С. 8; Мониторинг законодательства о лесах и животном мире / редколл. С.А. Боголюбов, Д.Б. Горохов, Д.О. Сиваков. М.: ИЗиСП, 2012.

и недостаточность кадров, деэкологизация лесного и иного российского законодательства1.

Призывы к созданию гражданского общества, к учету общественного мнения должны подкрепляться конкретными делами и конструктивным механизмом их объективного формирования, всестороннего фиксирования, своевременного компетентного рассмотрения и учета с участием представителей общественных объединений и специалистов, которые также активно возражают против ограничений спортивного и коммерциализации любительского рыболовства и охоты.

Ликвидация наспех единой централизованной государственной лесной охраны, передача части полномочий и субвенций в области охраны и использования лесов в субъекты РФ, преобразование и (или) разрушение сложившегося за десятилетия лесного хозяйства до основанья, а затем: лесные пожары, безудержные вырубки и вывоз пиловочника за границу, передача Федерального агентства лесного хозяйства из ведения Министерства природных ресурсов и экологии России в ведение Министерства сельского хозяйства России, переподчинение затем Агентства Правительству России, сокращение общего лесопользования из-за огораживания лесов проистекают из-за отстранения общественности от обсуждения и принятия важных природоохранных решений, свидетельствуют о непоследовательности и нестабильности лесной политики.

Соблюдение принципа общего лесопользования зависит не только от свободного пребывания граждан в лесах, в основном с рекреационными целями, но от целеустремленного, общественно полезного, планомерного посещения гражданами лесов.

В России издавна развивался институт участия общественности в лесопользовании и охране окружающей среды в форме организации общественных инспекций: наука и практика не раз обсуждали концепции их природоохранной деятельности – от самостоятельного проведения рейдов и наложения административных взысканий через дружины и товарищеские суды до «примыкания» к специально уполномоченным государственным органам и выполнения поручений исключительно по их заказам и под их контролем.

См.: Озерова М.В. В Госдуме решили // Московский комсомолец. 2009. 9 сент.; Зеленый мир.

2010. № 1–2; Крассов О.И. Право лесопользования в СССР: дис. на соиск. степ. д-ра юрид.

наук. М.: АН СССР, 1991; Крассов О.И. Комментарий к Основам лесного законодательства Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1995; Полянская Г.Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М.: Юридическая литература, 1985; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 1997; Гусев Р.К.

Правовые проблемы управления государственным лесным фондом СССР: дис.... канд. юрид.

наук. М., 1971; Полянская Г.Н. Избранное. М.: ИЗиСП, 2010.

Функционировали общественные охотничья, рыбоохранная, сельскохозяйственная, природоохранная (экологическая) и другие инспекции, что означало передачу части государственных функций общественности, формирование элементов гражданского общества, реализацию перманентного конституционного принципа участия народа во власти и в управлении1.

Приказом Федеральной службы лесного хозяйства РФ от 4 января 1994 г. № 6 было утверждено Примерное положение об общественной лесной инспекции, являющейся добровольным формированием, действующим на основе равноправия ее членов, самоуправления, законности и гласности. Общественная лесная инспекция считается органом местного (в настоящее время, можно полагать, муниципального. – С.Б.) общественного контроля и ставит своей задачей проверку выполнения требований лесного законодательства РФ и законодательства РФ в охране окружающей природной среды предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм их собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами. Члены общественной лесной инспекции получают статус лесных инспекторов.

За активное участие в охране и защите леса общественные лесные инспекторы должны поощряться органами местного самоуправления и органами управления лесным фондом, отличившиеся общественные лесные инспекторы награждаться значком «За сбережение и преумножение лесных богатств Российской Федерации», другими способами.

Согласно Примерному положению администрация лесхозов и лесничеств была обязана помогать общественным лесным инспекторам в изучении нормативно-правового материала по вопросам использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, в проведении с ними инструктажа по вопросам контрольной деятельности, содействовать инспекторам в предоставлении помещений для проведения собраний, размещения штаба инспекции и по другим вопросам.

Общественные лесные инспекторы, в частности, были обязаны вести разъяснительную работу с населением по вопросам сбережения и преумножения лесных богатств; при обнаружении лесного пожара непосредственно принимать меры к его тушению с одновременным извещением об этом работников лесхозов и лесниПодробнее см.: Боголюбов С.А. Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. М.: Знание, 1989; Залиханов М.Ч., Степанов С.А. Технологические и политические аспекты современной экологической политики России // Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России». 2010. № 5. С. 116–120; Справочник государственного инспектора. М.: КМК, 2002.

честв, органов местного самоуправления; помогать лесхозу и лесничеству в организации работ по тушению пожаров; принимать меры к прекращению незаконной рубки леса, незаконной пастьбы скота, незаконного сенокошения и иного незаконного пользования участками лесного фонда, а также незаконной охоты на территории лесного фонда.

Общественные лесные инспекторы согласно указанному Примерному положению имели право проверять соблюдение требований лесного законодательства и законодательства об охране окружающей среды и составлять протоколы о выявленных нарушениях; проверять документы на право рубки и вывозки леса, пастьбы скота, сенокошения, иного пользования участками лесного фонда, охоты; задерживать (точнее – останавливать. – С.Б.) в установленном порядке лиц, виновных в возникновении лесных пожаров, незаконных рубках и других нарушениях лесного законодательства, а также нарушениях правил и сроков охоты, и при необходимости доставлять их в соответствующие органы; ставить перед органами государственной власти и управления лесным хозяйством вопросы о принятии мер для устранения нарушений лесного законодательства и наказании виновных в соответствии с действующим законодательством.

Как видим, во-первых, обязанности и права общественных инспекторов нередко пересекаются, подпирают друг друга, являясь их полномочиями; во-вторых, достаточно емки, взвешенны, позволяют способствовать решению задач публичного лесопользования; в-третьих, как это часто бывает, решение задач охраны лесов общественностью на основании утвержденного государственным органом положения во многом зависит от зрелости, активности и правовой культуры граждан и должностных лиц, организации их взаимодействия и взаимопонимания с курирующим государственным органом.

Склонность к сокращению участия общественности в реализации принципов лесного законодательства, направленных на вовлечение граждан в управление государственными делами, ведет к устранению и отчуждению населения от аппарата служащих, порождает коррупционность работников публичной власти, размывает реализацию принципа сочетания государственных и общественных усилий.

Ситуация с состоянием лесного фонда свидетельствует, что тенденция игнорирования общественных сил приводит к апатии граждан, возникновению и наращиванию противоречий в использовании и охране лесов и иных природных ресурсов, призванных служить согласно ст. 9 Конституции РФ основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Устранение общественных лесных инспекций от поддержки лесоохраны – дела государственной важности еще больше увеличивает нагрузку на и без того немногочисленный штат восстанавливаемой лесной охраны, снижает воспитательные возможности общественного инспектирования, устраняет его от информирования органов публичной власти о совершаемых правонарушениях, в том числе о коррупционных проявлениях1.

В последнее время изменяются представления о лесе: считавшийся ранее, прежде всего, а порой и исключительно ресурсом древесины, лес приобретает экологическое значение, роль глобальных легких планеты, что также закреплено в качестве принципа лесного законодательства, направленного на реализацию права каждого на благоприятную окружающую среду.

Необходимо сочетание экологии и экономики, обеспечение общего лесопользования в интересах формирования и функционирования социального государства, ставящего своими конституционными задачами обеспечение благоприятных условий проживания настоящего и будущих поколений.

На реализацию этого направлена платность лесопользования, которая устанавливается в ст. 73, 76, 94 и 95 ЛК РФ. Однако в законах и подзаконных актах не предусматривается целевое использование платы за лесопользование на восстановление и воспроизводство лесов, на обеспечение декларируемого права каждого на благоприятную среду, не определена часть ее, направленная на улучшение рекреационных качеств и повышение продуктивности лесов2.

Мониторинг использования лесов свидетельствует, что заготовка древесины не только в экономике, но и в общественном сознании стоит пока первой среди видов конкретного использования лесов и предусматривается в п. 1) ч. 1 ст. 25, ст. 29, 30 и др. ЛК РФ. Древесина на корню выступает как принадлежность главной вещи – земСм.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2008; Лесной кодекс Российской Федерации (постатейный комментарий). Изд. «Российская газета.». 2007;

Шутов И.В. Остановить деградацию лесного хозяйства. М.: Яблоко, 2007; Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2007; Мазуров А.В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». М.: Частное право, 2007; Боголюбов С.А. Экологическое (природоресурсное) право: учебник. М.: Контракт;

Волтерс Клувер, 2010. С. 154–168; Пуряева А.Ю., Пуряев А.С. Лесное право: учеб. пособие.

М.: Деловой двор, 2009.

См.: Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000; Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права: монография. М.: Юрайт, 2011. С. 224–250.

ли, на которой она произрастает; находясь на арендованном лесном участке, древесина до момента отделения от корня продолжает оставаться в государственной, муниципальной, то есть публичной собственности, что также обусловливает публичное лесопользование и соответствующий государственный лесной надзор, муниципальный лесной контроль1.

Как возобновляемый биологический ресурс лес может и должен вносить существенный вклад в социально-экономическое развитие и обеспечение экологической безопасности страны. Ежегодный прирост древостоев по биомассе составляет 1–3%, прирост по стоимости – 1–5%, что отражается как на объеме потенциально заготавливаемой древесины, так и на ее рекреационных свойствах2.

Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная Правительством РФ в 2002 г., Энергетическая доктрина РФ, утвержденная Президентом РФ в 2009 г., Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года3, проекты Программы социально-экономического развития России до 2020 года, Основ государственной экологической политики до 2030 года включают организационно-правовые меры по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, которые базируются на вышеуказанном принципе общего лесопользования, иных принципах лесного права, законодательства и направлены на их реализацию.

Исключение ряда проектов градостроительной и иной хозяйственной деятельности из перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы и сужение сферы ее полномочий не исключают экологическую оценку проектов лесоустройства, лесоразведения и другой хозяйственной и иной деятельности, связанной с публичным использованием и защитой лесов, путем проведения общественной и государственной экологической экспертизы4.

Публичная подготовка и оценка проектов, реализация которых может оказать негативное воздействие на возможности общего леСм.: Федеральный закон от 19 июля 2011 г.

См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование: словарь-справочник. М.: Мысль, 1990; Федеральный закон о животном мире: научно-практический комментарий / под ред. С.А. Боголюбова.

Утверждена Приказом Минпромторга России и Минсельхоза России от 31 октября 2008 г.

См.: Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Семьянова А.Ю. Об экологической экспертизе (постатейный комментарий к Федеральному закону). М.: Юстицинформ, 2006; Боголюбов С.А., Кичигин Н.В.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М.: Норма, 2007. С. 328–344; Концепция развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 447–476; Молчанов Б.А. Правовая охрана лесов России и ее европейского севера. Владимир, 2003; Полянская Г.Н. Избранное. М.: ИЗиСП, 2010.

сопользования, особенно осуществляемая с помощью средств массовой информации, будет способствовать указанным в Конституции РФ и ЛК РФ целям удовлетворения потребностей граждан в окружающей природной среде.

Таким образом, провозглашенный в законодательстве и имеющий важнейшее значение в настоящее время принцип общего лесопользования нуждается, во-первых, в защите, реализации, а вовторых, подкреплении использованием других принципов лесного права, законодательства, направленных на участие общественности в охране и использовании лесов.

Вследствие этого становится обоснованным выражение и принцип «публичное лесопользование», предполагающие не только общее лесопользование как свободное пребывание граждан в лесу, но и публичный характер отношения к лесам вообще, как к публичному достоянию и природному благу, находящемуся преимущественно в публичной собственности, отражающему публичные интересы, нуждающемся в публичной защите административными и частно-правовыми методами.

В Послании Президента Федеральному Собранию 2004 г. говорились правильные слова: «Мы должны создать эффективную систему использования природных ресурсов. Нам нужны прозрачные, некоррупционные условия доступа к ним, например – с помощью аукционов. Надо перейти от административных разрешений к полноценным договорам – с четким определением прав и ответственности как государства, так и предпринимателей. Обеспечить предсказуемость и стабильность таких отношений.

Система ресурсных платежей тоже требует изменений. Она должна предоставить равные условия конкуренции как внутри добывающего сектора, так и между добывающими и перерабатывающими отраслями. А также – обеспечить рациональное использование природных ресурсов.

Полагаю, что новый Лесной кодекс должен ответить на все эти вопросы».

С учетом критического состояния лесной отрасли с научной и практической точек зрения интересно обратить внимание, как отвечает на поставленные Президентом вопросы Лесной кодекс РФ (далее также – Лесной кодекс, Кодекс), принятый 4 декабря 2006 г. Уже после принятия Лесного кодекса Гринпис направил Обращение к Президенту РФ, в котором говорилось: «На протяжении последнего десятилетия в России происходило постепенное разрушение государственной лесной охраны. В 2000 году была ликвидирована самостоятельная Федеральная служба лесного хозяйства, и будущее примерно семидесяти тысяч работников государственной лесной охраны на протяжении года оставалось неясным. В 2005 году полномочия лесной охраны были изъяты у лесников и возложены на немногочисленных инспекторов Росприроднадзора. С 1 января 2007 года вступил в силу новый Лесной кодекс, который вообще не предусматривает существование государственной лесной охраны.

В настоящее время обязанности по организации лесного хозяйства и использования лесов возложены на органы государственной влаСтатья написана с использованием Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

сти субъектов Российской Федерации (кроме Московской области).

Эффективно разделить обязанности по использованию и охране лесов на региональном уровне не получается, к тому же собственником леса, объективно заинтересованным в его охране, является Российская Федерация. Поэтому государственная лесная охрана должна иметь статус самостоятельного федерального ведомства, и только в этом случае она сможет быть действительно независимой как в организационном, так и в финансовом отношении от тех, кто организует использование лесов.

В связи с этим просим Вас принять меры к скорейшему восстановлению в России государственной лесной охраны, обладающей достаточной численностью инспекторов (не менее 20 тысяч человек), организационно и финансово независимой от хозяйственной деятельности в лесу – в ранге самостоятельного федерального ведомства (федеральной службы)».

До сих пор руководители государства не признают, что уничтожение государственной лесной охраны привело к катастрофическим последствиям для лесов России – резкому росту незаконных рубок, лесных пожаров, самовольных захватов лесных земель, количества свалок мусора в лесах. По мнению сотрудников Гринпис, письмо-обращение к руководству страны должно помочь привлечь внимание власти к проблеме деградации лесов в результате исчезновения государственной лесной охраны1.

После принятия Лесного кодекса в Государственной Думе РФ обсуждался вопрос о состоянии лесного хозяйства в стране2. Отмечалось, в частности, что согласно Кодексу леса – федеральная собственность. При этом в соответствии с ним 90% лесного фонда страны передано в управление региональным властям. О качестве этого управления говорила Н.В. Комарова, председатель Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии. При принятии Лесного кодекса, как объяснила Н.В. Комарова, предполагалось, что главным механизмом получения права на разработку лесных богатств в предпринимательских целях станет аренда, и обязанности арендатора лесных участков по восстановлению насаждений прописаны очень подробно. Но многие региональные власти почему-то делают упор на договорах о продаже лесных насаждений, а договоры эти не налагают на покупателя почти никаких природоохранных обязательств. В одном из субъектов РФ, по URL: http://www.pomoyka.org/index.php?part=news&id=4126 (дата обращения: 22.12.2009).

СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

словам Комаровой, в 2008 г. заключили лишь 15 договоров аренды лесных участков и 1394 договора купли-продажи леса1.

Депутат А. Грешневиков привел такую статистику: в 2008 г. незаконная порубка леса выросла в 3,5 раза, ежегодный ущерб от нее – 14,5 млрд руб. Лес относится к воспроизводимым природным ресурсам. Однако, по утверждению главы Федерального агентства лесного хозяйства, даже те работы по восстановлению насаждений, что проводятся, «отвратительно плохие». Они проводятся по устаревшим технологиям, с использованием негодного семенного материала.

В результате 50% посаженного за последние 5 лет молодняка погибло, тогда как в северных странах Европы приживаемость – около 98%3.

Таковы некоторые практические результаты исполнения послания Президента РФ по созданию эффективной системы использования природных ресурсов и не оправдавшиеся надежды на принятие эффективного нового Лесного кодекса РФ.

О собственности на леса. При анализе Лесного кодекса РФ важно обратиться к одной из актуальных проблем конституционного уровня – собственности на исследуемый природный объект. Известно, что на стадии подготовки в Минэкономразвития РФ проекта этого Кодекса предлагалось ввести право частной собственности на леса.

По этому поводу свою позицию выразил Президент В.В. Путин в прямом эфире на телевидении: «в наших условиях пока рановато передавать такое национальное достояние, как лес, в частные руки.

Я такой закон не подпишу»4. Заявлено определенно.

Но как на практике был решен вопрос о собственности на леса как национальном достоянии в действующем Лесном кодексе РФ, который был подписан Президентом России?! Статья 8 Кодекса устанавливает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. А формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Из этого следует, что лесные участки, находящиеся не на землях лесного фонда, т.е.

на землях других категорий, могут находиться и в собственности юридических и физических лиц.

См.: Озерова М. В Госдуме решили // Московский комсомолец. 2009. 10 сент.; Зеленый мир.

2010. № 1–2. Экологическое досье России. 2010. № 1. С. 1.

URL: http://www.rambler.ru/news/russia/putin/8971258.html (дата обращения: 22.12.2009).

Как об этой ситуации пишет директор Центра экологии и управления лесов РАН Г. Коровин, в документе осталась «лазейка», через которую очень легко осуществить главную идею разработчиков – о частной собственности. В Кодексе произошла подмена лесного законодательства земельным, лес из недвижимого имущества превратился в «движимое». По его мнению, последствия могут быть следующие: «Переводите лесные земли в любые категории и дальше – делайте с ними все, что хотите, в том числе и продавайте в частные руки»1.

Напомним, что совсем недавно, исследуя конституционность оспаривания субъектом Российской Федерации в постановлении от 9 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» права лишь федеральной собственности на леса, Конституционный Суд РФ утверждал:

«...Лесной фонд – ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития... – представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим»2 (выделено мною. – М.Б.).

Очевидно, что названное постановление Конституционного Суда основано на тщательном научном анализе Конституции РФ, законодательства, права и доктрины. Постановление вполне обоснованно. Президент РФ, с одной стороны, декларируя свою позицию по вопросу о собственности на леса, с другой, подписывая Лесной кодекс, противоречащий своей позиции, как и позиции Конституционного Суда, допустил снижение потенциальной эффективности лесного права страны. Установление иной, кроме государственной, собственности на леса не диктуется интересами ни общества, ни самого государства.

Отношение к лесам в контексте права собственности в России имеет свою опасную динамику. Эта динамика связана с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»3. В целях, в частности, дальнейшего развития основных принципов гражданского законодательства РФ, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений, указом предусмотрены разработка концепции развития гражданского законодательства и внесение изПо материалам Агентства Regnum. URL: http://www.regnum.ru (дата обращения: 22.12.2009).

СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

СЗ РФ. 2008. № 29 (ч. I). Ст. 3482.

менений в Гражданский кодекс РФ (далее также – Гражданский кодекс, ГК РФ).

В подготовленной на основе указа Концепции развития гражданского законодательства1 (далее – Концепция) «предлагается несколько по-иному взглянуть на соотношение частных и публичных элементов в гражданском праве» (Введение, п. 8). При этом «иной взгляд» касается преимущественно «вещного права» – «участков»

природы как объекта права собственности.

По замыслу авторов Концепции, в ГК РФ надо включить нормы, регламентирующие право собственности на земельные участки, участки недр и водные объекты, отказаться от категории «лесной участок», который должен быть признан земельным участком с особым правовым режимом. Право собственности на эти объекты должно подлежать государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимость. К такому праву следует в субсидиарном порядке применять нормы о праве собственности на земельные участки. Животные в состоянии естественной свободы не должны быть объектами права собственности (п. 3.6.5). При этом, по мнению авторов Концепции, реализация данных предложений будет способствовать гармонизации земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах с гражданским законодательством.

Научная сущность данного доктринального правового феномена – «иного взгляда» – в науке справедливо определена как «широкая интервенция» и «опасная операция». Академик Ю.К. Толстой по этому поводу пишет: «...настораживает, что Концепция предполагает широкую интервенцию в такие смежные с гражданским отрасли законодательства, как законодательство об охране и использовании природных ресурсов. В разделе о вещных правах предусматривается «перетащить» в ГК РФ (разумеется, с необходимой переработкой) едва ли не все нормы соответствующих кодексов и законов, которые имеют частноправовую природу, оставив в них лишь нормы публичного права. Эта операция представляется мне крайне опасной»2 (выделено мною. – М.Б.).

«Включить» в ГК РФ нормы о собственности на природу, – как оценивает Ю.К. Толстой, – создать условия для ее дальнейшего разграбления в интересах уже богатых, отдать ее «на откуп наиболее хищническим и осатанелым элементам нашего общества».

Концепция одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.

Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского По замыслу авторов Концепции, в ГК РФ надо включить нормы, регламентирующие право собственности на земельные участки, участки недр и водные объекты, отказаться от категории «лесной участок», который должен быть признан земельным участком с особым правовым режимом.

Профессором О.И. Крассовым проведен тщательный анализ понятия земельного участка как основы понятийного аппарата земельного права в контексте природоресурсного, в том числе лесного, законодательства и права применительно к разным категориям земель, имеющий непосредственное отношение к оценке качества действующего Лесного кодекса РФ1.

Рассматривая вопрос о соотношении понятий «земельный участок» и «лесной участок», О.И. Крассов пишет: «В соответствии со ст. 7 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК) лесным участком является земельный участок. Понятие «лесной участок», как можно предположить, тождественно понятию «земельный участок». В то же время лесной участок все-таки должен иметь какието отличия от земельного участка, поэтому он и называется лесным участком. Во-первых, на нем должен произрастать лес. Во-вторых, границы лесного участка определяются в соответствии со ст. 67, и 92 ЛК. В ч. 1 ст. 67 ЛК предусмотрено, что лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях, указанных в ч. 3 ст. 23 ЛК: землях обороны и безопасности; населенных пунктов (городские леса); особо охраняемых природных территорий...

Таким образом, лесные участки проектируются и формируются только на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, населенных пунктов и землях особо охраняемых природных территорий».

«Попробуем, – пишет О.И. Крассов, – определить понятие «лесной участок» с помощью понятия «лес». Это понятие «сформулировано» в ст. 5 ЛК: использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. То есть лес представляет собой или экологическую систему, или природный ресурс. Когда и при каких условиях следует применять то или иное значение леса, никто не знает...

С одной стороны, лес фактически является частью растительного мира. Однако юридического понятия «растительный мир» нет.

Не определено, – подчеркивает О.И. Крассов, – соотношение понятий леса и растительного мира. Статья 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» признает объектами охраны леса См.: Крассов О.И. Земельный участок – основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. № 4. С. 4–12.

и иную растительность, то есть эти понятия разграничиваются.

С другой стороны, в понятие леса включаются земля, недра, почвы и другие объекты природы. Доводя эту мысль до абсурда, в понятие леса можно включить и озоновый слой атмосферы, околоземное космическое пространство...

Некоторые нормы ЛК свидетельствуют о том, что ЛК наряду с признанием леса в широком смысле в то же время пытается рассматривать лес в узком смысле как растительность, как некую совокупность растительных организмов. В ч. 2 ст. 3 ЛК говорится о лесных насаждениях. В ч. 4 ст. 15, ст. 29 ЛК говорится о рубке лесных насаждений, в ст. 18, 31 ЛК – о подсочке лесных насаждений, в ст. 19 ЛК и других – о продаже лесных насаждений. Согласно ч. ст. 16 ЛК к лесным насаждениям относятся деревья, кустарники, лианы в лесах. Термины «мох», «камыш», «тростник» упоминаются в ч. 2 ст. 32 ЛК, «грибы» – в ч. 2 ст. 34 ЛК, «лесные растения» – в пп. 10.1 п. 1 ст. 25 ЛК. Однако в Кодексе, – обращает внимание О.И. Крассов, – нет определений этих терминов, не выявлено их соотношение, а самое главное – нет оснований для признания совокупности этих терминов в качестве юридического понятия В ЛК не отражена юридически значимая взаимосвязь между понятиями «лес» и «земли лесного фонда». Парадокс заключается в том, что с позиций лесного законодательства на землях лесного фонда могут расти леса, однако земельное законодательство не связывает определение данной категории земель с наличием на этих землях лесов... Статья 101 ЗК связывает определение земель лесного фонда с наличием на этих землях не лесов, а лесной растительности. Сейчас отсутствует законодательное определение понятия «лесная растительность», оно не связано с понятием «лес»... Кроме того, на землях лесного фонда должны расти леса (лесная растительность), которые составляют лесной фонд. Однако в ЛК теперь нет понятия лесного фонда. Есть земли лесного фонда, но нет лесного фонда. Таким образом, трудно применить понятие «лесной участок» к землям лесного фонда.

Могут ли с юридической точки зрения «леса расти» на землях обороны и безопасности? Согласно п. 10 ст. 1 Федерального закона «Об обороне»1 земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности. Ранее в действовавшей редакции этого пункта Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

упоминались и леса, ныне их нет. Леса больше не растут на землях обороны. Однако в соответствии со ст. 18 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»1 леса могут находиться в пограничной зоне. В этом случае леса чудом сохранились», – пишет О.И. Крассов.

На землях особо охраняемых природных территорий, как это ни странно, – подчеркивает О.И. Крассов, – не может быть лесов. В Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях»2 используется термин «растительный мир». Слово «лес» ни разу не упоминается в тексте Закона (в цитируемом тексте О.И. Крассова курсив мой. – М.Б.)... В то же время пп. 19 п. 1 ст. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 признает возможность нахождения лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Таким образом, леса могут произрастать и соответственно лесные участки формироваться главным образом только на землях безопасности и населенных пунктов.

Допускает ли действующее законодательство возможность нахождения лесов на тех землях, в составе которых лесные участки не выделяются? Ответ на этот вопрос будет отрицательным. На землях сельскохозяйственного назначения лесов быть не может, но на них могут быть лесные насаждения... Лесные участки и леса могли бы юридически существовать на указанных выше землях, если бы в ЛК было закреплено юридическое понятие леса и если бы лесной участок был определен как земельный участок, покрытый лесной растительностью или предназначенный для ее восстановления»4.

Обоснованные суждения О.И. Крассова следует рассматривать прежде всего с точки зрения насущных потребностей совершенствования лесного и иных упомянутых им отраслей законодательства. Адекватное правовое регулирование отношений по использованию и охране леса может обеспечиваться на основе корректного, научно обоснованного определения содержания юридического понятия «лес», являющегося объектом этих отношений. Очевидно, проведенный О.И. Крассовым анализ весьма актуален и в свете предложения авторов Концепции развития Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Крассов О.И. Указ. cоч. С. 7–9.

гражданского законодательства об отказе от категории «лесной участок», который должен быть признан земельным участком с особым правовым режимом.

Могут ли быть потребности человека в лесных ресурсах удовлетворены без установления частной собственности на лес?

Разумный человек, как и мудрое государство, источником власти которого являются разумные люди, решая вопрос о собственности, прежде всего исходит из того, что институт собственности призван обеспечивать удовлетворение потребностей человека в неких конкретных благах, обеспокоиться, нельзя ли удовлетворить эти потребности вне отношений собственности. Как справедливо писал В.В. Залесский, «цель установления права собственности на вещь – гарантировать собственнику удовлетворение определенной потребности. Нет таких потребностей человека, которые нельзя было бы удовлетворить иным образом, не приобретая права собственности. Более того, иные правовые формы удовлетворения потребностей могут иметь преимущества перед использованием права собственности....Так ли уж необходимо быть собственником для удовлетворения своей потребности, так ли уж необходимо иметь для этого право собственности на некоторый объект?...Для извлечения полезных свойств многих вещей вовсе нет необходимости приобретать их в собственность – вполне подойдут другие формы эксплуатации...» Особую актуальность такая справедливая постановка серьезного вопроса имеет применительно к природе, в частности к лесам, с учетом их роли и значения в жизни каждого человека всех поколений – уже отживших, настоящего и будущих. Для всех и всегда в равной мере природа – основа жизни и деятельности.

Чрезвычайно важно то, что на эту особенность природы обращено внимание в общей теории права. «Несправедливой с точки зрения отношений между поколениями является, например, включение земли в гражданский оборот, свободная купля-продажа земли, превращение ее в объект частной собственности. В России сегодня – это острый вопрос, вызывающий политические споры. Но только о чем здесь спорят? Земля есть основа биосферы, образующее естественное пространство для эволюции рода человеческого, она не имеет коммерческой цены, принадлежит как природное достояние всем и никому в отдельности. Пользоваться землей может каждый, кому выпала доля родиться, жить и работать на ней. Государственный территориальный суверенитет и политическая власть над земЗалесский В.В. Перспективы права собственности // Журнал российского права. 2009. № 1.

лей не более чем условная политико-юридическая конструкция, а вот частная собственность на землю – полнейший абсурд. По какому, собственно, праву представители одного поколения принимают закон, то есть волевое решение: давайте разделим землю на участки, распродадим ее и сделаем частной собственностью. Кто придет в мир позже, родится с опозданием, обнаружит, что вся земля давно поделена и продана, что на него не рассчитывали и ему нет места на земле. Достаточно опыта феодализма, чтобы понимать, что юридическая власть над землей, особенно в условиях крупной земельной собственности, означает политическую и экономическую власть над людьми, проживающими на данной земле»1.

С.С. Алексеев, исследуя теорию права собственности, утверждает, что «характеристика сущности собственности как продолжение человека в вещах имеет все основания на то, чтобы претендовать на принципиально отличную от «теории присвоения» позицию. Причем претендовать с точки зрения миропонимания, в центре которого в соответствии с данными и требованиями современной науки – человек, личность»2. Претендовать можно, но при этом важно учитывать, что само миропонимание может быть разным. Так, Всемирная Хартия природы, принятая ООН (1982 г.), констатирует, что человечество является частью природы и жизнь зависит от непрерывного функционирования природных систем, которые являются источником энергии и питательных веществ. Сказанное – истина. Но если человек – лишь часть природы, то почему эта часть становится центром миропонимания? А не природа, являющаяся колыбелью человека и человечества, основой его жизнедеятельности?

Антропоцентрическая позиция в миропонимании, выраженная С.С. Алексеевым в правопонимании собственности, имеет прямое отношение к собственности на природу, в том числе и на леса. Эта позиция является выражением западной антропоцентрической культуры в целом, в соответствии с которой «высшую ценность представляет человек. Лишь он самоценен, все остальное в природе ценно лишь постольку, поскольку оно может быть полезно человеку, приносящее ему вред – антиценно. Природа объявляется собственностью человечества, причем, как само собой разумеющееся, считается, что оно имеет на это право»3.

Тип антропоцентрической экологической культуры широко исследуется в современной философии и иных науках. ПолучаеМальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 164.

Алексеев С.С. Право собственности. Проблемы теории. С. 17.

Дерябо С.Д., Ясвин В.А. Культурно-историческая обусловленность кризиса европейского экологического сознания // Culture and World. Даугавпилс, 1994. Ноябрь. С. 1, 2.

мые выводы представляются крайне важными для формирования нового и миро- и правопонимания. Весьма ярко охарактеризовал этот тип культуры Джеральд Даррелл, английский ученый-зоолог: «Мы получили в наследство невыразимо прекрасный и многообразный сад, но беда в том, что мы никудышные садовники.

Мы не позаботились о том, чтобы усвоить простейшие правила садоводства. С пренебрежением относясь к нашему саду, мы готовим себе в не очень далеком будущем мировую катастрофу не хуже атомной войны, причем делаем это с благодушным самодовольством малолетнего идиота, стригущего ножницами картину Рембрандта»1.

Если человек, этот homo sapiens, т.е. человек разумный, рожден природой, природа является его матерью, по элементарному миропониманию, как, по какому праву он может претендовать на нее как объект собственности?!

При этом природа является собственностью даже не человечества, а отдельных личностей. Частная же собственность на природу – признаваемая, «узаконенная» основа рыночной экономики, ведущая к «мировой катастрофе не хуже атомной войны», как писал Дж. Даррелл.

Как мудро пишет член-корреспондент РАН Г.В. Мальцев, «земля принадлежит всем и никому – в отдельности».

В работе «Что такое собственность, или Исследование о принципе права и власти» французский философ П.Ж. Прудон в XIX в.

сказал, что «собственность есть кража»2.

Представляется, что применительно к современным условиям частную собственность на землю, недра, воды, леса, на любое природное благо, даже если имеется соответствующая норма в законе, есть основания оценивать как узаконенную кражу. Природа – публичное достояние, лоно всего человечества, настоящего и будущих поколений – изначально призвана, «предназначена» «служить»

всем, удовлетворять потребности всех. Особенно подчеркнем: природа все и всем дает даром! В условиях нынешней цивилизации «богатые» могут, готовы скупить всю природу, сделать ее своей собственностью, вернуть Даррелл Дж. Поймайте мне колобуса // Земля шорохов. М., 1994. С. 367.

Знаменитый афоризм Прудона: «Собственность есть кража» – не является абсолютно новым и оригинальным. Например, в средние века мысль Прудона была высказана Гейстербахом в его гомилиях: «Всякий богатый есть вор или наследник вора». О собственности как о краже говорил деятель французской буржуазной революции Жан Пьер Бриссо в работе, опубликованной в 1782 г. URL: http://syndikalist.narod.ru/pr8.htm (дата обращения: 09.05.2010).

А. Герцен говорил: «Грандиозные вещи делаются грандиозными средствами. Одна природа нас ко временам А.Н. Радищева, который писал об алчности дворянства, оставившем крестьянину только воздух. Именно на современном этапе общественного развития, этапе цивилизационного «разлома», может быть, как никогда, актуален вопрос о высшем нравственном принципе института права собственности на природу в целом и леса в частности.

Как более века назад профессор Р. Иеринг писал: «Исторический источник и нравственное оправдание собственности есть труд, включая сюда не только труд физический, но и труд умственный и художественный... Лишь при постоянной связи с трудом собственность может оставаться свежей и здоровой, лишь у этого ее источника, из которого она непрерывно вновь порождается и освежается, можно с полной ясностью и наглядностью понять ее значение для человека...Здесь, где утрачен всякий остаток нравственной идеи собственности, не может уже, конечно, быть речи о том, чтобы человек чувствовал себя нравственно обязанным защищать последнюю: здесь совершенно нет почвы для того чувства собственности, которое присуще каждому, кто должен добывать свой хлеб в поте лица своего»1.

Мудрые люди в характере и сущности жизни и развития современного общества давно видят базисное отношение к природе. «Единственным ответом на величайший вызов, брошенный современному человеку, камнем, смыкающим свод, является социализация природы, – еще в начале 1970-х гг. утверждал профессор Сен-Марк, доктор права, в прошлом сотрудник правительственных канцелярий Франции. – Это будет признанием того, что природа является всеобщим благом, что она должна быть открыта для всех и что ее сохранение есть миссия общественных служб»2.

«Земля суверенно принадлежит не тем, кто ею владеет фактически, а нации. Нация предоставляет право на пользование землей.

...Собственность должна быть лишь возможностью использовать землю в целях достижения наибольшего соответствия общественному благу (курсив мой. – М.Б.)».

В этой работе профессор Филипп Сен-Марк ставил самый важный для цивилизационного развития вопрос, относящийся и к теме данной статьи: «Будет ли человечество достаточно прозорливым, чтобы отвергнуть систему, которая влечет его к самоубийству, Иеринг Р. Борьба за право. М., 1901. C. 29.

Сен-Марк Ф. Социализация природы. М.: Прогресс, 1977. С. 55.

«Общественная служба» в западной доктрине – публичная, т.е. государственная служба.

чтобы понять, что оно не может, не разрушив самого себя, сохранять нынешнее общество? Социализировать природу – вот сегодня единственный шанс спасти жизнь на Земле. И это также самый надежный способ сбросить диктатуру «золотого тельца», пробудить в нас «нового человека» живительным веянием нового гуманизма, открыть путь к возрождению»1.

Будет ли человечество достаточно прозорливым, чтобы отвергнуть существующую систему, ориентированную на частную собственность на природу, на хищническое, расточительное использование ее ресурсов?

В социальных потрясениях, происходящих в наши дни в странах Западной Европы, можно и важно усмотреть в качестве одной из существенных причин неспособность справедливо и разумно распорядиться в условиях господствующей там рыночной экономики природными благами этого богатого своей древней историей континента, распорядиться в контексте стратегии и тактики экономического и социального развития, интересов природы и человека. В этой части имеются основания прогнозировать нелегкое будущее этого сегодня экономически развитого региона, закат которого предрекался еще век назад. Возможности природы удовлетворять растущие потребности общества, во все возрастающих масштабах провоцируемые и поощряемые рынком, исчерпаны давно, по оценкам ученых в 1986 г. В настоящее время Европа в два раза (!) уже превысила экологические, природоресурсные возможности своей территории и живет сверх ее экологических средств2.

Для того чтобы удовлетворить свои потребности в лесных, как и других природных ресурсах, нет необходимости иметь их в частной собственности. Любые потребности человека и юридических лиц в лесе могут быть удовлетворены на основе права лесопользования – общего и специального3.

Возникает вопрос – почему проект Лесного кодекса готовил не специально уполномоченный государственный орган в сфере использования и охраны лесов?

С точки зрения общественных потребностей в регулировании рационального природопользования и охраны лесов, а также с учеСен-Марк Ф. Указ. соч. С. 421.

Подробнее об этом см.: Тетиор А. Чем опасен день «промаха» Земли? // Зеленый мир. 2010.

Подробнее об этом см.: Бринчук М.М. Частная собственность и природа // Государство и право. 2011. № 9. С. 24–33.

том состояния лесов, являющегося наилучшим критерием оценки эффективности норм Лесного кодекса, обратим внимание на практику законопроектной работы. Есть основания предположить, что дефекты Лесного кодекса РФ непосредственно связаны с тем, что его проект готовился не специально уполномоченным государственным органом в данной сфере.

В период, предшествующий принятию Лесного кодекса РФ 2006 г., Федеральное агентство лесного хозяйства находилось в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). В соответствии с Положением1 МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством.

Само Федеральное агентство лесного хозяйства в соответствии с Положением являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, по управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства2, а также по нормативно-правовому регулированию по вопросам, определенным настоящим Положением3.

Между тем проект Лесного кодекса РФ 2006 г. готовился Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. В соответствии с Положением Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности, торговли, имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной деятельности, земельных отношений и территориального зонирования, экономического развития субъектов Российской Федерации и мунициСм.: Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3260.

См.: Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 283 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2565.

См.: Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2005 г. № 801 «О внесении изменений в Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства и в Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 52 (ч. III). Ст. 5759.

пальных образований, инвестиционной деятельности и т.д.1 Заметим, в Положении конкретно, определенно установлены сферы, применительно к которым это министерство вправе вырабатывать государственную политику и осуществлять нормативно-правовое регулирование. Подчеркнем, в частности, что к таким сферам отнесены земельные отношения.

Почему государственный орган присвоил себе право осуществлять функцию по выработке государственной политики, отнесенную к ведению Минсельхоза, в ведении которого находилось Федеральное агентство лесного хозяйства, по нормативно-правовому регулированию по вопросам, отнесенным к компетенции Федерального агентства лесного хозяйства?!

См.: Постановление Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» // СЗ РФ.

экономико-прАвовоГо мехАнизмА Развитие национальной социально-экономической системы должно опираться на стабильную основу. Этой основой, безусловно, является природоресурсный потенциал территории страны.

Реально оценивая современное место России в мировой экономике, необходимо отметить, что одним из условий стабильного развития территориальной социально-экономической системы России является реализация ее лесного потенциала. Лес как главное наполнение российского природного пространства представляет собой объект, оказывающий активное влияние на структурирование и организацию различных уровней экономического пространства.

Использование и охрана лесов согласно Лесному кодексу РФ (2006 г.) осуществляются, исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Этот подход соответствует сложившемуся исторически научному и правовому представлению о лесе как о единстве земли, лесной растительности, животного мира и иных компонентов окружающей природной среды, имеющих важное экологическое, социальное и экономическое значение1, и приводит к современной трактовке понятия «лесной потенциал» с функциональных позиций.

Лесной потенциал России выступает национальным достоянием, имея при этом также существенное глобальное и региональное значение. Актуальность реализации национального лесного потенциала возрастает в современную эпоху глобализации. Однако возможности эффективного использования данного объекта к настоящему времени недостаточно изучены и ограничены институционально. Это отчасти объясняет незначительный вклад лесного сектора в экономику страны и ее регионов. Решению важнейшей задачи – повышения эффективности лесопользования в России – является поиск механизма и инструментов лесоуправления. Этому См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, Ю.Г. Жариков и др. М.: ТК Велби, Проспект, 2008. С. 23, 24.

сопутствует целый ряд взаимосвязанных проблем, имеющих отраслевую и региональную специфику:

1) проблема длительного экстенсивного и однонаправленного (территориально концентрированного) развития лесопользования;

2) проблема рассогласованности макроэкономического и регионального развития в России с общемировыми тенденциями – с точки зрения особенностей пространственной организации в России только формируется сетевая модель регионального пространства;

при этом пространственные структуры, связанные с реализацией лесного потенциала, могут выступить в качестве организующих элементов для развития региональных природно-хозяйственных 3) проблема несовпадения интересов субъектов лесных отношений – государства, бизнес-структур, населения; Лесной кодекс РФ (2006 г.) передал функции хозяйственного управления лесным фондом страны с федерального на региональный уровень, однако к настоящему времени действенная структура управления региональным лесным фондом не сформирована; организационная база реализации лесного потенциала в настоящее время формируется в форме частно-государственного партнерства, которое должно осуществляться в системе экономических отношений, стимулирующих и защищающих интересы всех сторон;

4) проблема обеспечения экономической безопасности национального лесного богатства, наиболее серьезные угрозы которому представляют пожары и незаконные рубки леса; в условиях децентрализации государственных полномочий проблема обеспечения безопасности лесов на региональном уровне существенно обострилась; разработка региональных стратегий обеспечения безопасности лесного фонда требует создания новых инструментов и применения системных механизмов;

5) в контексте формирования основы долгосрочного устойчивого социально-экономического развития России и регионов (КДР – Стратегии 20201) лесной потенциал может выступать в качестве его многофункциональной платформы; пространственные структуры, обеспечивающие его реализацию, формируют ключевые звенья национального и регионального пространств2, обеспечивая не только полюсы развития, но и поддерживая основы.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. URL: http://www.economy.gov.ru (дата обращения: 11.02.2012).

Речь идет о «вложенности» процессов развития регионального лесного потенциала в социально-экономическое развитие регионов. См.: Макар С.В. Многоцелевое использование лесного потенциала в контексте инновационной стратегии развития российской экономики // Вестник Финансовой академии. 2009. № 6. С. 43–47.

Актуальность развития лесного потенциала определяется также существующими внешними и внутренними вызовами1. Вместе с проблемами они формируют векторы для отдельных исследований. Данная статья акцентирует внимание на обосновании стратегии обеспечения экономической безопасности развития лесного потенциала в качестве ключевого звена – платформы для развития процессов его освоения и воспроизводства.

Стратегия безопасности включает: выявление угроз развитию лесного потенциала; определение рисков устойчивого развития национального и регионального лесного потенциала; оптимизация механизма обеспечения безопасности лесного потенциала России и регионов страны, исходя из требований различных пространственных уровней; совершенствование отдельных инструментов противодействия угрозам; обоснование взаимосвязи экономической безопасности лесного потенциала и экологической безопасности страны.

Приоритетами стратегии безопасности являются: законодательная поддержка мер противодействия угрозам реализации лесного потенциала; сохранение и развитие социальных норм обеспечения безопасности (поддержание культурных традиций, связанных с лесами), формирование норм социальной и экологической ответственности в лесопользовании; формирование информационной системы для реализации и развития лесного потенциала; сохранение и развитие лесной науки, обеспечение конкурентоспособного отечественного кадрового потенциала для управления лесами;

образовательная, воспитательная и рекламно-издательская деятельность для становления в России экологически ответственных потребительских рынков.

Внутренние аспекты стратегии:

– безопасность состояния лесного потенциала как части национального богатства – мониторинг состояния лесов;

– безопасность использования лесного потенциала: противодействие нелегальной заготовке древесины, создание антикоррупционных механизмов реализации лесного потенциала, образовательная деятельность;

– безопасность развития лесного потенциала – внедрение новых механизмов анализа состояния и реализации лесного потенциала, организационных форм сочетания интересов участников лесных отношений в развитии лесного потенциала (частно-государственное партнерство, модельные леса, добровольная лесная сертификация).

См.: Макар С.В. Лесной потенциал России: вызовы XXI века и национальные приоритеты // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. № 3. С. 9–13.

Способы (методы) реализации стратегии: анализ угроз национальной безопасности и их региональных различий; оценка угроз безопасности (ситуационные и региональные приоритеты); выработка мер противодействия угрозам (принятие решений, осуществление мер); контроль за результатами принимаемых решений и действий; исследование причин возникновения угроз безопасности лесного потенциала.

Анализируя характер угроз безопасности национального лесного потенциала, следует сказать об их двусторонней сущности – природной и хозяйственной. Кроме того, очевидны различные пространственные уровни возникновения и актуализации угроз – наднациональный, национальный, региональный. Необходимо отметить две точки зрения на причины катастрофических последствий национального уровня от пожаров в ряде регионов страны. По оценкам зарубежных экспертов, в их числе: 1) отсутствие сети лесных дорог, которые необходимы не только в освоении лесов, но и для оперативного тушения пожаров; 2) наличие в лесах России сухой, мертвой древесины вследствие низкой интенсивности проходных рубок; 3) безответственное поведение людей как причина возгораний в 95% случаев. По мнению отечественных специалистов1, причинами низкой эффективности современной организации охраны лесов являются: попытка государства применить рыночные механизмы в охране лесов от пожаров, отсутствие координационного центра организации охраны лесов от пожаров; недостаточное бюджетное финансирование противопожарных мероприятий;

отсутствие у арендаторов мотивации ответственного проведения предупредительных противопожарных мероприятий; низкий уровень ответственности региональных чиновников. Именно совокупность факторов, в т.ч. погодные условия, несовершенное законодательство, недостатки институциональной структуры, отсутствие системы государственной охраны, недостаточная обеспеченность техникой привели к значительному ущербу. Очевидно, институциональный механизм лесоуправления требует упрощения, а главное – повышения уровня ответственности региональных чиновников.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 


Похожие работы:

«В.А. Попов НОВЫЕ ДАННЫЕ К НАУЧНОЙ БИОГРАФИИ Д.А. ОЛЬДЕРОГГЕ Профессор Дмитрий Алексеевич Ольдерогге (1903–1987) — один из основателей отечественной африканистики и ее неформальный лидер в течение полувека (с середины 1930-х годов). Более 60 лет Д.А. Ольдерогге проработал в Петербургской Кунсткамере1, пройдя путь от научного сотрудника II разряда до заведующего сектором этнографии Африки и главного научного сотрудника, члена-корреспондента АН СССР. Д.А. Ольдерогге был одним из последних...»

«Январь 2014 ГЛОБАЛЬНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ АВАРА СОВОКУПНОГО НАЛОГОВОГО БРЕМЕНИ НА ОПЛАТУ ТРУДА – 2014 ПРИ ПОДДЕРЖКЕ: СПРАВОЧНИК AWARA ПО НАЛОГООБЛОЖЕНИЮ В РОССИИ Контакты Awara Group Йон Хеллевиг Глобальный центр телефонного обслуживания управляющий партнёр для всех стран: Awara Group +7 (495) 225 30 38 +7 (495) 225 30 38 info@awragrouop.com jon.hellevig@awaragroup.com www.awaragrouop.com www.awaragroup.com Москва, Санкт-Петербург, Тверь, Киев, Хельсинки Ознакомьтесь со Справочником Авара – налоги...»

«ГОСО РК 3.09.334-2006 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБЩЕОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ СТАНДАРТ ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН МАГИСТРАТУРА Специальность 6N0706 – Геология и разведка месторождений полезных ископаемых Дата введения 2006.09.01. 1 Область применения Настоящий стандарт разработан на основе ГОСО РК 5.03.002-2004 и устанавливает требования к государственному обязательному минимуму содержания образовательных программ магистратуры и уровню подготовки его выпускников по специальности 6N0706 – Геология и разведка...»

«ОРГАНИЗАЦИЯ CAT ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ Конвенция против пыток Distr. GENERAL и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов CAT/C/HND/1 9 September 2008 обращения и наказания RUSSIAN Original: SPANISH КОМИТЕТ ПРОТИВ ПЫТОК РАССМОТРЕНИЕ ДОКЛАДОВ, ПРЕДСТАВЛЕННЫХ ГОСУДАРСТВАМИУЧАСТНИКАМИ В СООТВЕТСТВИИ СО СТАТЬЕЙ 19 КОНВЕНЦИИ Первоначальные доклады государств-участников, подлежащие представлению в 2008 году ГОНДУРАС* ** [8 апреля 2008 года] _ В соответствии с информацией, направленной...»

«Общественное здравоохранение Инновации и права интеллектуальной собственности Доклад Комиссии по правам интеллектуальной собственности, инновациям и общественному здравоохранению Апрель 2006 г. © Всемирная организация здравоохранения, 2006 г. Настоящая публикация содержит коллективные мнения независимой международной комиссии и не обязательно отражает решения или политику, принятые Всемирной организацией здравоохранения. Обозначения, используемые в данной публикации, и приводимые в ней...»

«Учреждение образования МИНСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ Е.И.Орлова, Л.В.Кузина НАЛОГОВОЕ ПРАВО Учебно-методический комплекс для студентов специальностей 1-24 01 02 – Правоведение 1-24 01 03 – Экономическое право МИНСК 2004 1 РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ДИСЦИПЛИНЫ Налоговое право – одна из важнейших правовых дисциплин, предусмотренная учебными планами высших учебных заведений для юридических специальностей. Целью преподавания дисциплины является усвоение студентами: налогового права как отрасли права,...»

«ГОСО РК 3.09.330-2006 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБЩЕОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ СТАНДАРТ ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН Магистратура Cпециальность 6N0702 –Автоматизация и управление Дата введения 2006.09.01 1 Область применения Настоящий стандарт разработан на основе ГОСО РК 5.03.002–2004 и устанавливает требования к государственному обязательному минимуму содержания образовательных программ магистратуры и уровню подготовки его выпускников по специальности 6N0702 –Автоматизация и управление. Положения стандарта...»

«Т.В. Телятицкая Л.М. Рябцев А.Н. Шкляревский АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО Учебно-методический комплекс Минск Изд-во МИУ 2006 УДК 342 ББК 67.401 Т 31 Рецензенты: А.Г. Тиковенко, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Республики Беларусь; А.В. Матусевич, доктор юридических наук, профессор Телятицкая, Т.В. Административное право [Текст]: учебноТ 31 методический комплекс / Т.В. Телятицкая, Л.М. Рябцев, А.Н. Шкляревский; Минский институт управления. – Мн.: Изд-во МИУ, 2006. – 224...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Тюменский государственный нефтегазовый университет УТВЕРЖДАЮ Проректор по УМР и ИР Майер В.В. _ 2013 г. ОТЧЕТ О САМООБСЛЕДОВАНИИ ОСНОВНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ 200503.65 Стандартизация и сертификация код, наименование Директор института промышленных технологий и инжиниринга Долгушин В.В. Заведующий кафедрой _ Артамонов Е.В. Отчет...»

«РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О СТАТУСЕ ЧЛЕНА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ И СТАТУСЕ ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в ред. Федеральных законов от 05.07.1999 N 133-ФЗ, от 12.02.2001 N 9-ФЗ, от 04.08.2001 N 109-ФЗ, от 09.07.2002 N 81-ФЗ, от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 10.01.2003 N 8-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 22.04.2004 N 21-ФЗ, от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 16.12.2004 N 160-ФЗ, от 09.05.2005 N 42-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ (ред....»

«Книга-2 №1 ЛЕСОВОДСТВО “Леса СССР” (в пяти томах 1,2,3,4,5) Изд-во “Наука, Москва 145 Н. В. Третьяков, П. В. Горский, Г. Г. Самонлович. Справочник таксатора. 145 Изд-во “Лесная промышленность” Москва, 1965. с.457 П. Н. Сергеев. Лесная таксация. 146 Изд. Гослебумиздат. Москва – Ленинград, 1953. С. 311 Н. П. Анучин, Лесная таксация 5 147 Изд. 3-е, Лесная промышленность, Москва, 1971. с. 509 Н. П. Анучин, Таксация лесочек 148 Изд-во, Лесная промышленность, Москва, 1965. с.108 Лесная таксация и...»

«Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Воронежский государственный университет инженерных технологий ОТЧЕТ о результатах самообследования основной профессиональной образовательной программы по специальности 260502 – Технология продукции общественного питания Воронеж - 2014 Отчет оформлен в соответствии с требованиями. Уполномоченный по качеству факультета _ (подпись) (ФИО) Отчет размещен на сайте ФГБОУ ВПО ВГУИТ _ 2014 г. Начальник...»

«Организация Объединенных Наций A/HRC/WG.6/11/PLW/1 Генеральная Ассамблея Distr.: General 2 February 2011 Russian Original: English Совет по правам человека Рабочая группа по универсальному периодическому обзору Одиннадцатая сессия Женева, 2–13 мая 2011 года Национальный доклад, представленный в соответствии с пунктом 15 а) приложения к резолюции 5/1 Совета по правам человека Палау* * Настоящий документ воспроизводится в том виде, в котором он был получен. Его содержание не означает выражения...»

«ФГБОУ ВПО Воронежский государственный университет инженерных технологий 1 ФГБОУ ВПО Воронежский государственный университет инженерных технологий 2 ФГБОУ ВПО Воронежский государственный университет инженерных технологий СОДЕРЖАНИЕ Общие сведения о направлении. Организационно-правовое 2 1 обеспечение образовательной деятельности Структура подготовки бакалавров. Сведения по основной 4 2 образовательной программе Содержание подготовки бакалавров 6 3 Учебный план 3.1 Учебные программы дисциплин и...»

«Страсти — болезни души ПЕЧАЛЬ Страсти — болезни души ПЕЧАЛЬ и как определить БОЖИЮ ВОЛЮ и иметь УПОВАНИЕ на БОГА Рекомендовано к публикации Издательским Советом Русской Православной Церкви ИС 11-112-1342 Предисловие Страсти — болезни души. Печаль. / Сост. и преС 83 дисл. Мас ленникова Сергея Михайловича. — М.: Сибирская Благозвонница, 2011. — 314, [6] с. (Серия Страсти — болезни души). Боголюбивый читатель! Эта книга проISBN 978-5-91362-ххх-х должает серию Страсти — болезни души Печаль часто...»

«Управление социальной защиты населения Балаковского района министерства социального развития Саратовской области Многодетная семья: меры социальной поддержки 2013 год Содержание 1. Меры социальной поддержки многодетных семей в Саратовской области... 3 2. Дополнительные меры социальной поддержки многодетных семей, имеющих доход ниже величины прожиточного минимума... 7 Независимо от уровня дохода все многодетные семьи имеют право на следующие меры социальной поддержки Мера социальной поддержки...»

«СОДЕРЖАНИЕ 1 Введение 2. Организационно-правовое обеспечение образовательной деятельности. 4 3. Общие сведения о реализуемой основной образовательной программе. 6 3.1 Структура и содержание подготовки специалистов 3.2 Сроки освоения основной образовательной программы 3.3 Учебные программы дисциплин и практик, диагностические средства 3.4 Программы и требования к итоговой государственной аттестации. 20 4 Организация учебного процесса. Использование инновационных методов в образовательном...»

«Научно-информационный материал Обзор гражданско-правовых дел Составители: стажры Студенческого Центра “PRO Павшедная Анастасия, BONO” Мамаюсупова Нелли Куратор: Щербакова Марина Александровна, преподаватель кафедры гражданского и семейного права МГЮА имени О.Е. Кутафина В данном обзоре содержится информация по актуальным проблемам гражданского права. Задачей обзора является информирование граждан о действующем законодательстве в сфере гражданских правоотношений, о пределах осуществления...»

«ОРГАНИЗАЦИЯ A ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ГЕНЕРАЛЬНАЯ АССАМБЛЕЯ Distr. GENERAL A/HRC/4/38 3 January 2007 RUSSIAN Original: ENGLISH СОВЕТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА Четвертая сессия Пункт 2 предварительной повестки дня ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ РЕЗОЛЮЦИИ 60/251 ГЕНЕРАЛЬНОЙ АССАМБЛЕИ ОТ 15 МАРТА 2006 ГОДА, ОЗАГЛАВЛЕННОЙ СОВЕТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА Доклад Представителя Генерального секретаря по вопросу о правах человека внутренне перемещенных лиц г-на Вальтера Келина Резюме Представитель Генерального секретаря по вопросу о...»

«ЕЖЕКВАРТАЛЬНЫЙ ОТЧЕТ Открытое акционерное общество АвтодетальСервис Код эмитента: 00180-E за 1 квартал 2010 г. Место нахождения эмитента: 432049 Россия, Ульяновская область, г.Ульяновск, Пушкарева 25 Информация, содержащаяся в настоящем ежеквартальном отчете, подлежит раскрытию в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах Генеральный директор И.Н.Базилевич Дата: подпись Главный бухгалтер Л.В.Пайсова Дата: подпись Контактное лицо: Бозинян Грант Арамович, Помощник...»






 
© 2014 www.kniga.seluk.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Книги, пособия, учебники, издания, публикации»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.